疫情當前，為保障抗疫物資的高效采購和及時供應，有必要探討緊急采購的基本特征以及存在的法律適用問題，為做好疫情防控期間的緊急采購工作提供理論和方法支撐，并對今后處理類似情況給予借鑒。
緊急采購的概念及特點
目前，對于什么是緊急采購的問題，尚無權威統(tǒng)一的定義，依筆者個人理解，所謂緊急采購，是指在如抗災搶險、疫情緊迫、戰(zhàn)時動員、急于所需等緊急狀態(tài)下，為完成急迫任務而進行的政府采購活動。因此，這種政府采購的突出特點就是時間緊迫、需求急迫。
緊急采購當前面臨的突出矛盾
疫情防控下的緊急采購，面臨三大突出矛盾：
采購任務緊與采購要求高的矛盾。疫情防控期間，緊急采購活動關系到人民的生命安全，它要求采購時間務必緊縮，采購程序也要緊湊且簡單。但采購時間短和采購程序緊并不代表著對政府采購對象要求降低。恰恰相反，由于疫情防控期間緊急采購自身目的的重要性，它對采購對象的質量等指標要求也很高。
采購部門單一與供應商多元化的矛盾。疫情防控下，緊急采購活動由于其特有的目的性和緊迫性，采購主體一般是單一的，而無法像其他采購項目那樣進行有計劃的大批量集中采購以提高采購效益。緊急采購的供應商往往不是單一的某個供應商，這是由于采購的對象不一定是某種特殊商品所造成的，這樣一來就為疫情防控緊急采購的最后選擇出了一個難題。
采購方法多變與采購行為規(guī)范化的矛盾。疫情防控下的緊急采購活動由于其時間的緊迫性，實施緊急采購時，可根據采購時限的要求有選擇地利用相應的采購方式和程序，避免僵化采購模式，遲滯采購活動的開展。
緊急采購的法律適用問題
緊急采購不適用當前狹義語境下的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）。《政府采購法》第八十五條規(guī)定，對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。另外，《招標投標法》第六十六條規(guī)定，涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規(guī)定可以不進行招標。不難看出，在本次新冠肺炎疫情采購中，政府采取高度集中的統(tǒng)一生產、統(tǒng)一購買、統(tǒng)一調配的方式不存在合法性問題，是于法有據的，也是應急狀態(tài)下國際通行的慣例，更體現(xiàn)了集中力量辦大事的優(yōu)越性。
值得注意的是，為什么疫情防控期間的緊急采購不宜適用《政府采購法》第三十一條規(guī)定的單一來源方式采購。這主要是因為《政府采購法》規(guī)定的單一來源采購適用情形的前提條件必須是有年度預算，且只是單位部門不可預見的緊急需要，而不是不可避免、不可抗力的全社會重大突發(fā)事件的緊急需要。故不能按《政府采購法》規(guī)定的單一來源方式來采購。退一步講，若是依法采用單一來源方式規(guī)定的程序采購，因此而造成的采購延誤，任何人都難擔其責，畢竟保障人民生命安全是首要的。與此同時，如果采用單一來源方式采購，又不能完全執(zhí)行規(guī)定程序，就顯得不倫不類。
要知道，疫情防控期間緊急采購與一般《政府采購法》規(guī)定的單一來源方式是有明顯區(qū)別的。首先法律性質不同，緊急采購帶有一定的行政意味，一般政府采購是民事合同，適用于《中華人民共和國合同法》；其次采購方式不同，前者是直接征用或采購，后者可有多種方式供選擇；最后是違約處罰形式不同，前者違約只適當補償，后者要全額賠償。
緊急采購的方式和程序
對于疫情防控期間的緊急采購，從理論上講，采用競爭性談判、單一來源采購、詢價采購這三種方式較為合適。但鑒于疫情防控的特殊性，考慮到避免人員聚集和實施交通管制等諸多因素，實際上只能參照應用而不能完全執(zhí)行《政府采購法》規(guī)定的采購方式。
如果采用詢價采購，采購人可以不委托代理機構，自行實施采購。采購單位相關部門人員（三人以上）共同組成詢價小組，制定詢價文件。采購人需詳細列明響應供應商的資格條件、緊急采購項目的名稱、品牌、規(guī)格、尺寸、數量、價格、配置標準、技術和服務要求等，并據此編制詢價通知書，但不用發(fā)布詢價公告。對于詢價，詢價小組可直接通過如電話或發(fā)函的形式向有關供應商進行詢價，無需再對比三家報價，滿足現(xiàn)場實際需求即可。響應供應商按照詢價通知書要求編制報價文件并蓋章，在規(guī)定的時間通過郵寄方式提交。
如果采用單一來源采購方式，采購人可以不委托代理機構，自行組織政府采購事宜，無需報政府采購監(jiān)督管理部門審批，無需組織專家進行論證，無需進行公示。在成立采購小組方面，可從采購人單位的紀檢、財務、裝備等業(yè)務部門選取3人以上單數組成。需要聘請專家的，可以從政府采購評審專家?guī)旎蚱渌袠I(yè)專家中選取。在編制單一來源采購文件時，采購小組要同時擬定洽談方案，包括主要內容、價格承受上限、質量最低保證，服務要求和應變措施等，而采購文件的備案是可以后補的。對于組織采購洽談，供應商應按照采購文件要求編制響應文件，提供（郵寄）相關資格證明資料并在規(guī)定的時間進行洽談，可采用電話、微信等方式商談。關于簽訂采購合同，釆購人與成交供應商可郵寄合同文本或電子簽章完成。
切實可行的管控機制很關鍵
疫情防控期間，緊急采購的順利進行，除了要有科學可行的方法以外，還要采取一系列的措施對供應商進行激勵與風險控制，充分發(fā)揮供應商的積極性和主動性，做好貨物、設備供應工作，切實保證政府采購任務的完成。同時，要防止緊急采購過程中供應商的不軌行為，預防一切對預算單位、對社會可能造成的不確定性損失和風險。筆者認為可以從以下幾方面進行控制：
建立穩(wěn)定可靠的供應關系。供應鏈是采購的生命線，是社會供給的生命線，是打贏突發(fā)戰(zhàn)斗的生命線。疫情防控下的緊急采購程序關鍵在于對供應商的管理和選擇，這應基于平時供應商的管理工作，在緊急關頭科學準確地對供應商的工作能力作出評估，以便采購人進行正確的選擇。建立穩(wěn)定可靠的供應關系要做到兩點，一方面要對平時的采購工作進行詳盡的記錄，并對其中的關鍵數據進行科學分析，如產品合格率、交貨準時率、售后服務等，對供應商的業(yè)績進行量化和誠信評級，確定優(yōu)先選擇對象；另一方面，是及時完善供應商信息。抓緊以分類分級為目標的供應商注冊機制，實現(xiàn)供應商供應產品、數量、時間、質量等供應數據的完善。
建立數據化政府采購供應商決策系統(tǒng)。隨著電子化在政府采購實踐中的運用與發(fā)展，建立數據化的政府采購供應商決策管理系統(tǒng)已經成為可能，這便為疫情防控期間的緊急采購提供了更為便捷、科學和全面的決策輔助。數據化政府采購供應商決策管理系統(tǒng)的架構可包括以下五個部分：一是供應商資料文檔，該子系統(tǒng)的功能主要是提供供應商的基本資料，包括查詢供應商目錄以及供應商資料等；二是采購作業(yè)系統(tǒng)，包括申報表、采購簽報表以及采購情況查詢等；三是供應商參與政府采購的合同系統(tǒng)，包括合同的簽訂、金額以及采購資料的查詢；四是貨物設備驗收處理作業(yè)系統(tǒng)，包括交貨驗收、進貨檢驗、退貨處理，及收退記錄查詢等；五是采購管理作業(yè)系統(tǒng)，包括供應商交易情況、供應商政府采購績效分析，貨物采購單價變動表等。
建立強有力的監(jiān)督管理體系。緊急采購由于其要求高、任務急、時間緊，很容易造成政府采購供應商選擇過程的混亂或無序，從而降低采購效益，甚至滋生違法亂紀行為。而做好疫情防控下緊急采購的監(jiān)控工作，具體要從完善制度著手。完善選擇計劃制度，對于進行供應商選擇的負責人員，應當在選擇之前列出計劃，并上交有關監(jiān)管部門，經其批準后作為供應商選擇的參考和最后檢查的依據；完善采購評價制度，這主要是對采購業(yè)務員業(yè)績的評定，通過相應的量化指標對采購人員的具體行為進行考核，同時也為緊急采購的監(jiān)督控制提供信息支持；完善緊急采購標準化作業(yè)制度，通過編制一個詳細的疫情防控緊急采購作業(yè)操作手冊，對采購流程進行規(guī)范，規(guī)定采購人員的權限范圍，既能為采購行為提供具體的依據，又能實現(xiàn)對采購行為的全程監(jiān)控；完善請示匯報制度，緊急采購具有較大的彈性，作業(yè)過程中可能出現(xiàn)一些超出業(yè)務采購部門權限范圍的事情，這就需要通過必要及時的請示匯報，確保采購活動有序進行。
需要指出的是，目前，很多抗擊疫情緊急采購項目，可能來不及簽訂合同，完全是緊急供貨，但這不意味著可以不作要求。還是應當有一個協(xié)商機制。比如價格，如果不允許供應商企業(yè)定價，應當有一個定價的原則，可以按照“成本+利潤”原則，在疫情結束后定價。疫情期間的采購，要最大限度地做到公開透明和流程可復查。由于使用了一些臨時性措施和非常規(guī)做法，要采取郵件或其他書面交流確認方式、全程錄音錄像、社交軟件截屏等措施做到全過程留痕，已備日后審計或監(jiān)督之用。
需建立緊急采購管理體系和配套制度
目前，《政府采購法》適用于社會正常有序運行情況下的采購行為，而不包含重大災害緊急情況的采購行為。因此，制度建設層面，我們要考慮在《中華人民共和國預算法》和《政府采購法》的基礎之上，完善緊急采購的法律法規(guī)制度。
筆者建議構建緊急采購制度，通過良好的制度設計，解決好特殊時期采購的援助性、強制性、市場性及補償性“四性”兼顧問題。同時，對疫情防控和災害時期下使用的財政性資金與社會捐贈資金，必須要有特殊的、比平時更為嚴格的監(jiān)督與管理舉措。
規(guī)范緊急采購資金管理。值得特別說明的是，各類非政府組織、公益組織所獲得的沒有指定具體對象的捐贈資金，雖然不屬于財政性資金，但顯然具有特定的公共性質，有特定的區(qū)域和使用范圍限定，并且該捐贈資金并不屬于慈善機構本身所有，不能像其他社會主體一樣，可以隨意支配和隨意選擇采購方式，因此也是一種公共采購。它必須由政府進行管理和干預，同樣適用相關公共采購制度規(guī)定，納入公共管理和監(jiān)督的范圍，以取得社會公信和社會監(jiān)督。而對于捐贈者的定向捐贈資金，如果其對象屬于政府部門和公共事業(yè)等單位，其發(fā)生采購時同樣要納入緊急采購管理范疇。
制定全國統(tǒng)一的“緊急采購預案”。詳細規(guī)定采購的流程（建議簡化），以快速響應、保障供應為主。簡化流程，加快采購資金撥付速度，解決流程合法性；加大對緊急采購所需物資供應商的監(jiān)督檢查力度，切實保障緊急采購的質量。建設好緊急供應鏈平臺，緊急物資裝備的生產、倉儲、物流、采購，調撥等關鍵環(huán)節(jié)都必須要考慮周全。摸清應急資源基數，掌握社會力量的分布情況、生產能力、庫存狀況，建立應急物資的數據庫。這樣就為今后緊急采購物資的調配做好了準備工作。
（作者：羅道勝 單位：江西省寧都縣財政局）
來源：中國政府采購報
