政府采購業(yè)績評分都有哪些設(shè)置“誤區(qū)”“盲區(qū)”
——由一起類似業(yè)績爭議案引發(fā)的思考
■ 李瑩 楊琴
某市《強制戒毒所監(jiān)控系統(tǒng)集成采購項目》，招標(biāo)文件評標(biāo)辦法規(guī)定，“提供1份類似業(yè)績給予3分，滿分為15分”。參與投標(biāo)的8家供應(yīng)商均提供有業(yè)績證明材料，評審時評標(biāo)委員會發(fā)生了爭議，有專家認(rèn)為本項目采購需求主要集中于安全防范的監(jiān)控集成采購，故只有跟安全防范相關(guān)的監(jiān)控系統(tǒng)集成業(yè)績才應(yīng)給予分值，也即供應(yīng)商提供的監(jiān)控設(shè)備安裝或信息化系統(tǒng)集成項目業(yè)績均不應(yīng)得分；另一種專家聲音則是，招標(biāo)文件并沒有對“類似”作詳細(xì)規(guī)定，只要技術(shù)流程或產(chǎn)品設(shè)備等相近的項目業(yè)績，均應(yīng)被視為符合要求而給分。
采購人代表現(xiàn)場解釋，作為特殊單位，本項目業(yè)績提出的初衷確實是考察投標(biāo)人安全防護方向的監(jiān)控系統(tǒng)集成經(jīng)驗。評標(biāo)委員會討論并基于少數(shù)服從多數(shù)的原則，統(tǒng)一將“安全防范方向的監(jiān)控系統(tǒng)集成”作為衡量合格業(yè)績（得分）的指標(biāo)。評標(biāo)結(jié)果公告后，某未中標(biāo)供應(yīng)商（投標(biāo)文件提供多個信息化系統(tǒng)集成業(yè)績未被認(rèn)可）提出質(zhì)疑并對質(zhì)疑答復(fù)不滿向政府采購監(jiān)管部門提起投訴，其認(rèn)為招標(biāo)文件并沒有對“類似”作規(guī)定，專家打分不合理，評標(biāo)結(jié)果無效。
上述案例很典型，即評標(biāo)辦法業(yè)績分設(shè)置出現(xiàn)不嚴(yán)謹(jǐn)情況而導(dǎo)致質(zhì)疑投訴。那么在實踐中，業(yè)績評分設(shè)置常見的誤區(qū)、盲區(qū)還有哪些呢？
違規(guī)設(shè)置
特定區(qū)域、特定行業(yè)業(yè)績?！吨腥A人民共和國政府采購實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十條規(guī)定，“以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件”，屬于“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”。除特殊情況外，凡是在業(yè)績要求（評分）中體現(xiàn)或變相體現(xiàn)特定行業(yè)特定區(qū)域的采購文件，應(yīng)被視為違法。
限定業(yè)績合同金額。財政部2017年公開的第4號政府采購指導(dǎo)性案例明確指出，“雖然合同金額的限定不是直接對企業(yè)規(guī)模的限定，但由于合同金額與營業(yè)收入直接相關(guān)，特定金額合同業(yè)績條件的設(shè)置，實質(zhì)是對中小企業(yè)營業(yè)收入的限制，構(gòu)成對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇”。
據(jù)此，無論采購文件提出的業(yè)績合同金額要求是否小于項目預(yù)算金額，或所謂“與項目預(yù)算金額相適應(yīng)”，均視為變相將“規(guī)模條件、營業(yè)收入”作為評審因素，從而違反《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第十七條的規(guī)定。
未對業(yè)績評分進行量化。采購文件不對評分標(biāo)準(zhǔn)進行細(xì)化，將業(yè)績情況作“優(yōu)、良、中、差”的主觀設(shè)定，如“專家根據(jù)投標(biāo)人業(yè)績情況進行綜合評分，優(yōu)：5-6分，良：3-4分，一般：1-2分，無業(yè)績：0分”。明顯違反了87號令第五十五條“評審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化”的規(guī)定。
排斥設(shè)置或分值設(shè)置過高
原《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）第五十二條規(guī)定，“綜合評分的主要因素是價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽、業(yè)績、服務(wù)、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等”；現(xiàn)在施行的87號令第五十五條提及的評審因素包括，“技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等”，未再體現(xiàn)“業(yè)績”。部分當(dāng)事人因此認(rèn)為，設(shè)置業(yè)績評分可能違反相關(guān)規(guī)定，其實不然，“業(yè)績”可視為供應(yīng)商“履約能力”的體現(xiàn)方式之一，特別是技術(shù)要求較高的項目，業(yè)績更是采購人對供應(yīng)商項目實施經(jīng)驗或產(chǎn)品成熟度的考量要素。采購人基于采購項目具體特點和實際需要，設(shè)置業(yè)績評分項，合法合理。
當(dāng)然，業(yè)績的分值也不能設(shè)置過高，高分值（權(quán)重）意味著新設(shè)企業(yè)、中小企業(yè)可能失去競爭力，更會帶來“以其他不合理條件限制和排斥潛在供應(yīng)商”的爭議。
時間限定不清晰
一方面，常見的時間不清晰的業(yè)績評價分設(shè)置有：“提供近三年投標(biāo)產(chǎn)品政府采購業(yè)績進行評價，1份有效業(yè)績（提供中標(biāo)通知書、采購合同）得X分……”。按上述內(nèi)容，若以2019年6月進行開評標(biāo)為例，“近三年”的時間要求會出現(xiàn)至少兩種不同理解，一種認(rèn)為是指2016年、2017年、2018年這整三年，并不包括2019年1-6月；第二種理解是指2016年6月開始到2019年6月共三年。顯然，如果供應(yīng)商提供的業(yè)績恰好處于爭議時間區(qū)域，對項目將產(chǎn)生負(fù)面影響。
因此，筆者建議，采購文件對業(yè)績要求的時間不應(yīng)使用“近期、近幾年”等模糊描述，而最好精確至某年、某月。
通常，采購人對供應(yīng)商的考察時間范圍應(yīng)傾向于接近項目開展時間，如果偏離項目時間過遠(yuǎn)，比如2019年的項目要求提供2015年、2016年的業(yè)績，供應(yīng)商的業(yè)績客觀性會有折扣。
另外，由于大部分情況中標(biāo)通知書跟合同簽訂的時間會有差異，謹(jǐn)慎起見，采購文件應(yīng)當(dāng)清楚表示以簽訂合同（或發(fā)送中標(biāo)通知書）的時間為準(zhǔn)。
另一方面，對于具有一定特殊性的施工類工程項目，除了對時間范圍詳細(xì)規(guī)定外，還需定義其時間點是“簽訂合同時間”還是“項目竣工驗收時間”。由于工程施工履約期間不確定因素較多，存在工期延后、合同更改甚至項目“爛尾”的可能，理論上采購人更關(guān)注供應(yīng)商已實際履約完成的業(yè)績情況，因此以竣工時間（提供竣工證明材料）衡量業(yè)績情況更為妥當(dāng)。否則極可能出現(xiàn)項目評標(biāo)前幾天剛簽約的項目業(yè)績，不能實現(xiàn)對供應(yīng)商業(yè)績考察的真正目的。
“類似”含義不明確
“類似”解釋為“大致相像”，顯然不是一個可以表達(dá)“精確”的詞語，但政府采購文件依然頻繁出現(xiàn)使用“專家根據(jù)供應(yīng)商提供類似業(yè)績進行評審”作為評價標(biāo)準(zhǔn)。
如本文開篇案例，雖然專家出于善意將采購文件中的類似業(yè)績統(tǒng)一口徑：即跟安防相關(guān)的監(jiān)控集成業(yè)績?yōu)橛行I(yè)績，但實則缺乏有力支持。筆者認(rèn)為，采購標(biāo)的物為監(jiān)控系統(tǒng)集成，縱然供應(yīng)商提供了一般“監(jiān)控設(shè)備”或信息化集成服務(wù)，也符合或遠(yuǎn)超出了“大致相像”的程度，不應(yīng)被否定。
之所以出現(xiàn)爭議，是因為采購文件沒有對類似業(yè)績作準(zhǔn)確描述，若能對“類似”的含義作進一步明確解釋：“指安防類監(jiān)控系統(tǒng)集成項目”，便可從根本上解決問題。
實踐中，筆者建議，直接將招標(biāo)產(chǎn)品（貨物或服務(wù)）的名稱作為業(yè)績的定語，如提供物業(yè)管理服務(wù)業(yè)績等；如果項目特殊或不便用名稱加以描述、需要“同類產(chǎn)品業(yè)績”表達(dá)的，應(yīng)當(dāng)對“同類”作出明確，如“園區(qū)規(guī)劃編制服務(wù)”采購項目，園區(qū)規(guī)劃編制、項目可行性研究報告編制等內(nèi)容在工作中具有相同技術(shù)含量的特點，此時便可要求供應(yīng)商（咨詢機構(gòu)）提供同類產(chǎn)品業(yè)績，并對同類作出詳細(xì)解釋。
對象指向不清楚
對象指向不清楚的情況多出現(xiàn)在代理商投標(biāo)的貨物類項目中，如采購文件將“專家根據(jù)供應(yīng)商提供的業(yè)績情況進行評審，提供1份得X分……”作為業(yè)績評分條款。投標(biāo)供應(yīng)商將其中標(biāo)的項目業(yè)績材料、產(chǎn)品的中標(biāo)業(yè)績材料，統(tǒng)統(tǒng)放入投標(biāo)文件，專家在評審過程中如何認(rèn)定？而且，投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)的業(yè)績還可能與招標(biāo)產(chǎn)品毫無關(guān)系。
實踐中，針對可能出現(xiàn)代理商投標(biāo)的情況，作為考量產(chǎn)品穩(wěn)定性和成熟度的角度，采購文件應(yīng)當(dāng)明確以“產(chǎn)品”業(yè)績作為評審標(biāo)準(zhǔn)，不然，可能出現(xiàn)產(chǎn)品業(yè)績和供應(yīng)商業(yè)績區(qū)分不清的狀況。
證明材料要求模糊
證明材料要求提得不清楚的類似評分條款有：“提供XX業(yè)績，并提供有關(guān)證明材料”或“提供XX業(yè)績，并提供中標(biāo)通知書等相關(guān)證明材料”等。
僅“要求提供有關(guān)證明材料”的，投標(biāo)文件中內(nèi)容自然不能統(tǒng)一，有供應(yīng)商提供了產(chǎn)品銷售單據(jù)、發(fā)票，同樣是證明該產(chǎn)品在市場上有了流通，這尚能理解；試想，如果供應(yīng)商提供了某采購人購買其產(chǎn)品的新聞報告和聯(lián)系方式來佐證，專家應(yīng)該認(rèn)可還是不認(rèn)可？這顯然是個問題。
要求“提供中標(biāo)通知書等相關(guān)證明材料”也會出現(xiàn)爭議，當(dāng)事人可以理解成中標(biāo)通知書是必備，其他材料為輔助；也可理解成跟中標(biāo)通知書并列或類似如采購合同等材料。另外，對中標(biāo)通知書的要求也應(yīng)當(dāng)符合實際特點，比如有些項目不經(jīng)過政府采購程序，便沒有中標(biāo)（成交）通知書，如果將其作為必須要件，則過于嚴(yán)苛。
筆者認(rèn)為，依據(jù)項目特點，采購文件應(yīng)當(dāng)明確所需的業(yè)績證明材料名稱。貨物、服務(wù)類業(yè)績以中標(biāo)（成交）通知書、合同為基本要求，必要時可要求提供履約驗收報告；特殊情況，甲乙雙方簽訂的有效采購（購銷或服務(wù)）合同也可作為證明材料。工程類項目則需提供竣工驗收報告。采購文件還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，證明材料需體現(xiàn)業(yè)績要求的時間范圍、產(chǎn)品（或同類產(chǎn)品）名稱或明細(xì)、項目服務(wù)內(nèi)容、采購人及供應(yīng)商名稱（公章簽署清晰可見）等等，對項目經(jīng)理或團隊有關(guān)聯(lián)要求的，需體現(xiàn)項目經(jīng)理名字、團隊名單等。
最后，筆者還想強調(diào)一點，采購文件中出現(xiàn)的業(yè)績設(shè)定存在歧義或重大缺陷導(dǎo)致評標(biāo)工作無法進行的，或者違反國家有關(guān)強制性規(guī)定的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)依照87號令第六十五條的規(guī)定，停止評標(biāo)工作，與采購人或者采購代理機構(gòu)溝通并作書面記錄。（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）
（來源：中國政府采購報）
