【案例看臺】
這起案件緣何有許多錯
——“對質(zhì)疑答復(fù)的質(zhì)疑”案件的剖析
■ 記者 楊文君
質(zhì)疑本是供應(yīng)商維權(quán)的法律武器，但有些供應(yīng)商沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)知識，既不“對癥”，也沒選對方法，不知道什么該質(zhì)疑，怎樣去質(zhì)疑，結(jié)果耽誤了維護自身權(quán)益的機會，也浪費了各類成本。
此前，某地出現(xiàn)了這樣一起案例：某政府采購中心答復(fù)了A公司對某政府采購服務(wù)招標(biāo)項目質(zhì)疑，在質(zhì)疑答復(fù)中政府采購中心改變了該項目的中標(biāo)結(jié)果。原中標(biāo)人B公司對該質(zhì)疑答復(fù)極為不服，以質(zhì)疑答復(fù)過程中該政府采購中心違法擅自向B公司的合作伙伴行使“行政調(diào)查權(quán)”為由向政府采購中心提出質(zhì)疑，認(rèn)為政府采購中心的質(zhì)疑處理過程違法違規(guī)，請求撤銷該答復(fù)。該政府采購中心在規(guī)定時間內(nèi)答復(fù)B公司后，B公司不滿意，向當(dāng)?shù)刎斦痔崞鹜对V，投訴的事項和理由與質(zhì)疑的事項和理由相同。
財政局受理投訴后，向有關(guān)供應(yīng)商發(fā)送投訴材料并要求提出意見和證明材料。A公司在收到財政局發(fā)送的投訴材料后認(rèn)為，B公司提起投訴前沒有依法進行質(zhì)疑，B公司的質(zhì)疑（對其他供應(yīng)商的質(zhì)疑答復(fù)提出質(zhì)疑）無效，政府采購中心對無效質(zhì)疑所作出的答復(fù)也是無效的，財政局不應(yīng)受理此投訴。
對于本案，業(yè)界存有爭議的同時，也拋出了三項疑問：第一，本案中，B公司的做法有諸多爭議：如B公司能否對“別人”的質(zhì)疑答復(fù)再提出質(zhì)疑？B公司能否質(zhì)疑政府采購中心的調(diào)查方式，即政府采購中心擅自向B公司的合作伙伴行使“行政調(diào)查權(quán)”？第二，財政部門該如何處理本案？第三，政府采購中心的做法是否有不妥之處？
B公司質(zhì)疑有誤：質(zhì)疑答復(fù)不屬于質(zhì)疑事項
“其實，我們采購代理機構(gòu)最近也碰到過一起類似的案例?！睆V西機電設(shè)備招標(biāo)有限公司王晟告訴記者，在某政府采購項目中，我們發(fā)布中標(biāo)公告后收到質(zhì)疑，處理過程中認(rèn)定質(zhì)疑成立，又發(fā)布了中標(biāo)結(jié)果變更公告，確認(rèn)原第2名供應(yīng)商為中標(biāo)人。然后原第1名供應(yīng)商又提出質(zhì)疑。第二次的質(zhì)疑中，原中標(biāo)人的部分問題是針對我們第一次的質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容，我們內(nèi)部就對這些問題如何答復(fù)進行討論，當(dāng)時爭議還挺大的。
“最終，我們認(rèn)為供應(yīng)商不能對質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容進行質(zhì)疑，因為質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容不屬于質(zhì)疑事項。”王晟說。
業(yè)界答案較為統(tǒng)一，法律法規(guī)業(yè)已明確。記者查閱政府采購相關(guān)的法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。換言之，供應(yīng)商提起的質(zhì)疑事項包括，采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果，并不包括質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容。
另外，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第二十條也指出，供應(yīng)商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項除外。“此條規(guī)定已經(jīng)明確，對質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容本身不滿意的，直接作為投訴事項，不應(yīng)再提出質(zhì)疑，否則反反復(fù)復(fù)，沒完沒了，同時提起投訴的應(yīng)是原質(zhì)疑供應(yīng)商?！蹦硺I(yè)內(nèi)律師指出。
事實上，B公司只要采取正確的質(zhì)疑措施，就可以避免上述問題的發(fā)生?！拔乙荁公司，我就對采購結(jié)果提出質(zhì)疑，理由是調(diào)查不當(dāng)。”深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳表示，該案例中，供應(yīng)商沒有“對癥下藥”，給雙方都造成了困擾。
在此，有專家特別提醒，采購人和采購代理機構(gòu)要區(qū)分質(zhì)疑理由和質(zhì)疑事項。本案中，因質(zhì)疑答復(fù)改變了中標(biāo)、成交結(jié)果的，改變后的中標(biāo)、成交結(jié)果才是質(zhì)疑事項，質(zhì)疑理由是調(diào)查方式不恰當(dāng)。
海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司彭時明也持有類似觀點，他認(rèn)為，采購代理機構(gòu)改變中標(biāo)結(jié)果的行為侵犯了B公司的合法權(quán)益，B公司當(dāng)然有資格提出質(zhì)疑，正確的做法是，一方面，B公司可以針對采購結(jié)果提出質(zhì)疑；另一方面，其也可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，將質(zhì)疑事項與查證結(jié)果上報財政部門，可以同時提出處置的意見、理由和依據(jù)，由財政部門作出裁決。
此外，政府采購專家吳小明指出，需要提請注意的是，2018年3月1日起實施的94號令，對供應(yīng)商質(zhì)疑權(quán)限作出了新的規(guī)定。其第十條第二款明確，采購文件可以要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對同一采購程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。也就是說，雖然法律法規(guī)沒有作出限制，但采購人可以在采購文件中提出要求，要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出對同一采購程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。
B公司錯漏再現(xiàn)：調(diào)查方式亦不屬于質(zhì)疑事項
本案中，B公司針對質(zhì)疑答復(fù)過程中政府采購中心違法擅自向B公司的合作伙伴行使“行政調(diào)查權(quán)”而提出質(zhì)疑。對于能否質(zhì)疑采購代理機構(gòu)的調(diào)查方式，業(yè)界也有爭論。
根據(jù)《政府采購法》第五十二條的規(guī)定，調(diào)查方式也不屬于質(zhì)疑事項。
另外，據(jù)了解，對于處理質(zhì)疑的調(diào)查方式，政府采購相關(guān)的法律法規(guī)并無明確的規(guī)定，但《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）和94號令，對財政部門處理投訴的調(diào)查方式有著明確且具體的要求。
“94號令（在起草時）增加了‘質(zhì)疑提出與答復(fù)’這一章節(jié)，其中主要是規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。同時，質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括，質(zhì)疑事項、質(zhì)疑答復(fù)的具體內(nèi)容、事實依據(jù)和法律依據(jù)等內(nèi)容?！眳切∶餮a充道。
“法無禁止即可為，采購代理機構(gòu)可以調(diào)查，但是必須應(yīng)當(dāng)在七個工作日內(nèi)予以答復(fù)。由于時間比較緊迫，且調(diào)查手段有限，因此一般以招標(biāo)投標(biāo)文件、評審報告和網(wǎng)絡(luò)查詢的信息為主。根據(jù)《實施條例》第五十二條、94號令第十四條及《政府采購評審專家管理辦法》第十八條，還可以請評審專家配合?！眳切∶鬟M一步指出，反過來講，采購代理機構(gòu)如果不進行調(diào)查，沒有事實依據(jù)，又該如何答復(fù)質(zhì)疑呢？
此外，深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳還指出，一般情況下，采購代理機構(gòu)可以采取現(xiàn)場調(diào)查、發(fā)函和系統(tǒng)查詢等多種合適方式，其不屬于行政調(diào)查權(quán)范疇。
財政部門有法可循：應(yīng)駁回B公司的投訴
通過上述分析，一方面，質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容不屬于質(zhì)疑事項。另一方面，如果對質(zhì)疑答復(fù)結(jié)果不滿，原質(zhì)疑供應(yīng)商A公司可以提起投訴，B公司非原質(zhì)疑供應(yīng)商，不能因?qū)λ说馁|(zhì)疑答復(fù)不滿而提起投訴，但B公司可以對采購結(jié)果的變更提出質(zhì)疑。
“除了上述原因，還要注意，投訴的前提是‘已依法進行質(zhì)疑’。”采訪中，多位專家表示。
某業(yè)內(nèi)律師指出，94號令第十九條第一項規(guī)定，投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：提起投訴前已依法進行質(zhì)疑。B公司對質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容本身提出質(zhì)疑的行為不屬于依法進行的質(zhì)疑。因未依法進行質(zhì)疑而提起的投訴不符合94號令第十九條規(guī)定的投訴提起的當(dāng)然條件，為無效投訴。但本案中，財政部門已經(jīng)受理了依法不應(yīng)當(dāng)受理的投訴且進入了投訴處理環(huán)節(jié)，此時財政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)94號令第二十九條第一項的規(guī)定，投訴處理過程中，受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理條件，駁回B公司的投訴。
該名律師進一步指出，因此，投訴人在提起投訴前的質(zhì)疑是否依法進行、合法有效就成了財政部門判斷投訴符合法定條件的基礎(chǔ)工作。由于《財政部關(guān)于加強政府采購供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財庫〔2007〕1號）只規(guī)定“財政部門經(jīng)審查，有投訴人不是參加投訴項目政府采購活動的當(dāng)事人、被投訴人為采購人或采購代理機構(gòu)之外的當(dāng)事人、所有投訴事項未經(jīng)過質(zhì)疑、所有投訴事項超過投訴有效期、以具有法律效力的文書送達(dá)之外方式提出的投訴等情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效投訴，不予受理，并及時書面告知投訴人不予受理的理由?！蹦壳昂芏嘭斦块T忽視“提起投訴前已依法進行質(zhì)疑”這個審查工作，只審查投訴是否符合《財政部關(guān)于加強政府采購供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》有關(guān)規(guī)定，沒有全面審查投訴前的質(zhì)疑是否合法有效，而受理了因無效質(zhì)疑提起的投訴。
政府采購中心處理不妥：無權(quán)改變中標(biāo)結(jié)果
“其實本案還有兩個瑕疵，主要是關(guān)于政府采購中心的做法?！蓖粲靖嬖V記者，采購代理機構(gòu)可以對質(zhì)疑做出事實認(rèn)定，但這種事實認(rèn)定應(yīng)該遵循法定程序。無論事實認(rèn)定結(jié)果如何，采購代理機構(gòu)都沒有資格改變中標(biāo)結(jié)果。財政部門可以責(zé)令重新采購，采購人按照評審報告推薦的中標(biāo)成交供應(yīng)商順序確定中標(biāo)結(jié)果，這是采購人的主體責(zé)任。
“另外，采購人和采購代理機構(gòu)在接收質(zhì)疑函方面要遵循一個原則，即‘形式符合，應(yīng)收盡收’?！蓖粲具M一步指出，具體而言，按照94號令第十二條的規(guī)定，供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；質(zhì)疑項目的名稱、編號；具體、明確的質(zhì)疑事項和與質(zhì)疑事項相關(guān)的請求；事實依據(jù)；必要的法律依據(jù)；提出質(zhì)疑的日期。供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。
“質(zhì)疑函應(yīng)符合上述要素，不然，采購人和采購代理機構(gòu)有理由直接拒收?！蓖粲菊f。
【記者手記】
保障質(zhì)疑權(quán)利，規(guī)范維權(quán)行為
■ 記者 楊文君
記者了解到，上述類似案例，并非發(fā)生過一起，也非發(fā)生在一地。
“我們經(jīng)常碰到這樣的情況?！睒I(yè)界多人反映，S供應(yīng)商對項目提起質(zhì)疑，結(jié)果項目廢標(biāo)，原來的“狀元”M公司失去了參與政府采購的機會，由于不服氣又會發(fā)起質(zhì)疑，以期奪回曾經(jīng)屬于自己的利益，但往往用錯了方式方法，浪費了采購各方的時間，而質(zhì)疑投訴也異化成了供應(yīng)商的“出氣筒”。
“質(zhì)疑投訴是保障供應(yīng)商權(quán)益的渠道，不是用來泄憤的工具，供應(yīng)商應(yīng)正確使用自己手中的維權(quán)武器?！边@是專家給予供應(yīng)商的“忠告”。
此外，有聲音強調(diào)，盡管財政部門受理質(zhì)疑投訴有一定的前提條件，但其還擁有監(jiān)督檢查的義務(wù)，這就要求財政部門依據(jù)職能對明顯不公正甚至侵權(quán)違規(guī)的采購行為予以干預(yù)；有時也不要過于落入窠臼，應(yīng)以現(xiàn)實場景與公平公正為要領(lǐng)，否則便有行政不作為之嫌，也與當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境的形勢不符。
總之，既要保障供應(yīng)商維權(quán)的權(quán)利，也要規(guī)范供應(yīng)商維權(quán)的行為。
來源：中國政府采購報
