厘清高校政府采購范疇及表現(xiàn)形式
——以浙江省省屬高校為例進行探討
■ 鐘列挺 陳蔚 汪進前
近年來，隨著《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》以及各省市有關政府采購的一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）屬高校在執(zhí)行和實施政府采購方面已經具備了充足的法律和制度依據，在規(guī)范實施政府采購方面取得了不少成效。但實踐中，不僅是高校普通專任教師或其他部門工作人員，甚至連財務、采購管理及實施等與采購工作直接相關的人員，對于高校政府采購的范圍界定尚存在不同的理解。本文以浙江省省屬高校為例，一探高校政府采購的概念、范圍和表現(xiàn)形式，以期加強高校政府采購內部控制尋找源頭管理。
高校政府采購概念的法律界定
關于政府采購概念，《政府采購法》第二條作了明確界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！薄墩少彿ā芳啊墩少彿▽嵤l例》其他條款又指出：“政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規(guī)定的權限制定”“政府采購實行集中采購和分散采購相結合。屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布”“政府采購限額標準，屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布”“政府采購法第二條所稱財政性資金是指納入預算管理的資金”“采購人應當根據集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門預算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案。”因此，從浙江省屬高校視角來說，所謂政府采購，是指高校作為具有預算編制職責的主體，使用納入預算管理的資金，采購由省人民政府或省財政廳依照政府采購法制定的政府集中采購目錄（簡稱集采目錄）以內的或采購限額標準以上的貨物、服務和工程的行為。
此外，從浙江省實踐來看，還需要明確以下兩類行為是否屬于高校政府采購的范疇：一是政府購買服務行為；二是電子賣場采購行為。
首先是關于政府購買服務行為，筆者認為應從高校是否屬于政府購買服務的“購買主體”入手進行分析?！墩憬≌徺I服務采購管理暫行辦法》第二條、第三條規(guī)定：“各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織向社會組織、企業(yè)、其他經濟組織、機構等社會力量購買的服務，應按本辦法規(guī)定實施采購?！薄罢徺I服務項目的具體范圍，由同級財政部門按規(guī)定以《政府向社會力量購買服務指導目錄》的形式定期予以公布，并實行動態(tài)調整?！薄墩憬∝斦d 浙江省機構編制委員會辦公室關于印發(fā)浙江省事業(yè)單位政府購買服務改革工作實施方案的通知》進一步指出：不能或不宜由市場配置資源的公益一類的事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務的購買主體，也不屬于承接主體，不得購買或承接政府購買服務。由此可見，作為公益二類的事業(yè)單位，高校不屬于浙江省政府購買服務的購買主體，不適用浙江省政府購買服務采購管理暫行辦法，其政府采購行為亦不受歷年度浙江省政府向社會力量購買服務指導性目錄的約束。由上述文件可知，作為公益二類的事業(yè)單位，高校不屬于浙江省政府購買服務的購買主體，不適用浙江省政府購買服務采購管理暫行辦法，其政府采購行為亦不受歷年度浙江省政府向社會力量購買服務指導性目錄的約束。
其次是判別電子賣場采購行為是否屬于高校采購范疇，筆者認為這需要結合電子賣場采購的法律定位及具體實施情況進行考量。根據《政府采購法》第二十六條第六款的規(guī)定可知，國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式也屬于政府采購的方式。另外，依據《財政部關于＜浙江省政府采購電子賣場試點工作方案＞的批復》：“原則同意浙江省政府采購電子賣場試點工作方案?！薄敦斦筷P于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知》：“推進協(xié)議供貨和定點采購等信息公開……電子賣場、電子商城、網上超市等的具體成交記錄，也應當予以公開。”可以看出，電子賣場采購作為一種新型的采購模式，已得到國務院政府采購監(jiān)督管理部門（財政部）的認可，納入政府采購的范疇。當然，采購實踐中，某一特定的電子賣場采購項目是否屬于高校政府采購行為，還需要結合項目具體實施情況來進行科學判斷。
屬于高校政府采購的兩個必要條件
高校政府采購使用的資金性質是比較明確的，即納入本單位預算管理的資金。但高校政府采購的涵蓋范圍，其認識尚未完全統(tǒng)一，比如政府采購與政府采購預算執(zhí)行確認書（簡稱確認書）之間的辯證關系，新型采購模式與項目性質屬性之間的邏輯關系，政府采購與非政府采購的界限等。筆者認為，高校政府采購必須同時滿足以下兩個必要條件。
第一個條件，在預算申報階段，必須申報政府采購預算執(zhí)行建議書，并經省級采購管理部門審批通過，生成確認書。《政府采購法實施條例》第二十九條規(guī)定：“采購人應根據集采目錄、采購限額標準和已批復的部門預算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府采購部門備案。”這表明，高校政府采購的項目，必須根據已批復的預算劃撥或調整政府采購指標，按照各省集采目錄和采購限額標準的要求，規(guī)范申報政府采購預算執(zhí)行建議書，并經主管預算部門和省財政廳等上級采購管理部門審批同意、生成確認書后方可組織實施?？梢?，申報并下達確認書是高校政府采購項目的必不可少的環(huán)節(jié)，未按法律法規(guī)要求申報確認書的項目必定不屬于高校政府采購的范疇。
第二個條件，在采購實施階段，必須嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)確定的程序組織實施采購。凡高校政府采購項目，必須嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)的有關規(guī)定，遵照法定規(guī)范程序組織項目的招標采購、合同簽訂、履約驗收、備案支付等一系列行為。無論是否得到上級采購管理部門審批同意，凡未嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)組織實施的，均屬于高校非政府采購或高校自行采購行為（除應當糾正并嚴格按照法律法規(guī)實施的政府采購項目以外）。所謂自行采購，《浙江省政府采購和采購類型審批管理辦法（試行）》明確規(guī)定：“是指由采購單位自行按照單位內部的有關采購管理辦法或參照《政府采購法》的有關規(guī)定組織實施的采購。”既然自行采購并未嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)確定的程序組織實施，因此不屬于政府采購法適用范圍的采購行為。
實踐中需要避免兩個認識誤區(qū)：一是將電子賣場采購項目一律視為高校政府采購項目。二是將申報了確認書的項目一律認定為高校政府采購項目。前者誤將項目采用的具體采購模式與項目的政府采購屬性混為一談，后者錯誤地認為確認書與政府采購之間構成充分必要條件。實際上，未申報確認書的電子賣場采購項目，以及申報了采購類型為“自行采購”確認書的項目，都不屬于高校政府采購的范疇。
因此，考量高校政府采購的范圍，預算申報和采購實施階段應執(zhí)行的兩個必要條件須同時具備、缺一不可，只有正確理解政府采購與確認書、政府采購與自行采購、新型采購模式之間的辯證關系，才能可觀看待高校政府采購行為。
高校政府采購的范圍和外在表現(xiàn)形式
根據浙江省集采目錄和采購限額標準，結合上述兩個必要條件，高校政府采購和非政府采購、自行采購的范圍大致如下：
第一，高校政府采購范圍及具體外在表現(xiàn)形式為：一，申報了政府集中、部門集中采購確認書、并嚴格按照政府集中、部門集中采購程序組織實施的項目。這類項目，一類是納入集采目錄的項目；另一類是由分散采購經法定審批變更為集中采購的項目，特別是杭州市以外的地方高校，將分散采購項目委托地方集采機構組織實施集中采購。二，申報了分散采購確認書、并嚴格按照分散采購程序組織實施的項目。這類項目，第一類是未納入集采目錄且預算在采購限額標準以上的項目；第二類是高校出于采購內控的需要，將未納入集采目錄且預算在采購限額標準以下的項目按照分散采購程序組織實施；第三類是納入集采目錄的項目經法定審批變更為分散采購并組織實施。三，申報了政府集中、部門集中、分散采購—電子賣場采購確認書、并嚴格電子賣場采購程序組織實施的項目。
第二，高校非政府采購、自行采購范圍及具體外在表現(xiàn)形式為：一，未申報確認書、按照高校采購內控制度或參照政府采購法有關規(guī)定組織實施的項目，一般情況下是未納入集采目錄且預算金額在采購限額標準以下的項目。實踐中細分為兩種情形：首先是高校根據采購內控制度約定的公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、詢價、單一來源采購方式組織實施；其次是高校根據浙江省電子賣場采購管理暫行辦法等有關規(guī)定組織實施。二，申報了自行采購確認書、按照高校采購內控制度或參照政府采購法有關規(guī)定組織實施的項目。實踐中又細分為兩種情形：第一種情形是未納入集采目錄且預算金額在采購限額標準以下的項目，由高校自定采購方式或者按照新型的電子賣場模式組織實施；第二種情形是納入集采目錄或預算金額在采購限額標準以上的項目經審批變更為自行采購，這一情形需要政府采購法明文規(guī)定并從嚴審批，例如根據《政府采購法》第八十五條規(guī)定，某項目即使納入集采目錄或預算金額在分散采購限額以上，其如果屬于涉密項目，經上級采購管理部門審批后可自行采購，無須按照政府采購法有關采購程序實施。
高校采購業(yè)務主要包括采購需求編審、采購組織實施、合同管理與備案、項目驗收等環(huán)節(jié)，采購前銜接預算指標及采購指標，采購后銜接采購資金支付。采購內控建設是高校加強內部控制建設的重要組成部分，是實現(xiàn)高校實現(xiàn)采購業(yè)務合規(guī)合法、采購環(huán)節(jié)科學合理、采購結果公平公開的主要手段。
綜上所述，厘清高校政府采購與非政府采購的認識、明確高校政府采購的范圍和表現(xiàn)形式，對于高校特別是浙江省屬高校加強采購內部控制建設具有重要的、基礎的作用，這有助于高校在強化源頭控制、加強隊伍建設、優(yōu)化過程管理等方面，進一步落實采購內控建設的基本要求、夯實采購內控建設的物質基礎、促進采購內控建設的動態(tài)均衡以及激發(fā)采購內控機制的潛在活力，從而促進高校采購內控建設的完善和良性發(fā)展。
［本文系浙江省高等教育學會2018年高校實驗室工作研究重點項目（編號：ZD201811）研究成果。作者分別為：鐘列挺，浙江理工大學采購中心副主任；陳蔚，浙江理工大學采購中心主任；汪進前，浙江理工大學實驗室與設備管理處處長］
（來源：中國政府采購報）
