2019年政采數(shù)據(jù)的背后是“提質(zhì)增效”
——專家解析2019年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
參與嘉賓：
◇南京審計(jì)大學(xué)副校長(zhǎng) 裴 育
◇上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心主任 章 輝
◇中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)研究院 公共管理學(xué)院教授 王叢虎
◇中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授 姜愛(ài)華
◇浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處副處長(zhǎng) 張旭東
◇河南省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處副處長(zhǎng) 宋熙文
■ 記者 馬金眈
2019年全國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)新鮮“出爐”，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模約3.3萬(wàn)億元，這是自2002年以來(lái)的首次下降，其中，工程、服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模降幅較為明顯。同時(shí)，單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)模以及授予中小微企業(yè)合同金額同比也有所下降。但，值得關(guān)注的是，分散采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模較上一年比重卻有上升……這些數(shù)據(jù)變化的背后“隱藏”著哪些信息？今年及后續(xù)的政府采購(gòu)規(guī)模走勢(shì)又將如何？《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者日前特邀政府采購(gòu)領(lǐng)域的學(xué)者、專家對(duì)這些重點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)解析。
2019年全國(guó)政采規(guī)模較上年下降7.8%
姜愛(ài)華：全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模首次下降主要與三方面有關(guān)：首先是財(cái)政收入增速放緩，受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，可用于政采的資金量相對(duì)減少；其次是支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，一方面剛性支出增加，但不屬于政采的范圍，另一方面地方不斷壓減一般性支出，這些支出中政采占比又較多；最后是政采自身改革的影響，隨著政采領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)改革推進(jìn)，政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄“瘦身”、分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)提升，這些一定程度縮小政采的范圍。另外，受近幾年經(jīng)濟(jì)下行和今年新冠肺炎疫情等影響，近期政采的規(guī)?？赡苓€會(huì)降低。但也應(yīng)注意，政采規(guī)模降低的同時(shí)，也在實(shí)現(xiàn)向“提質(zhì)增效”蛻變。長(zhǎng)期看，政采規(guī)模仍趨增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
裴育：政采規(guī)模的降低，一方面受到中央和地方政府大幅壓縮一般性支出的影響，另一方面還與各級(jí)政府大幅減稅降費(fèi)有關(guān)。這種降低是階段性的，比如，今年1-7月，我國(guó)財(cái)政收入增速表現(xiàn)為負(fù)增長(zhǎng)，相應(yīng)就要求在支出領(lǐng)域更大力度用于?；久裆?、保工資、?；鶎诱\(yùn)轉(zhuǎn)等“三?！眲傂灾С錾?，這些支出一般不納入或很少納入政采規(guī)模統(tǒng)計(jì)范圍。因此，預(yù)計(jì)2020年的政采規(guī)?？赡苓€會(huì)降低。雖然財(cái)政支出總規(guī)?？赡苁窃鲩L(zhǎng)的，但納入政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)的規(guī)?？赡軙?huì)下降，這主要由財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的大幅度調(diào)整所致。一旦經(jīng)濟(jì)走出低谷，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入也會(huì)快速增長(zhǎng)，相應(yīng)財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生變化，可用于政府采購(gòu)的支出也會(huì)快速增長(zhǎng)，自然會(huì)促進(jìn)政采規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)。
宋熙文：由于財(cái)政支出重點(diǎn)向民生領(lǐng)域傾斜，很多民生領(lǐng)域支出直接以補(bǔ)貼津貼、救助補(bǔ)助、貸款貼息、提高工資等方式實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有形成政采支出。另外，2019年地方政采規(guī)模下降明顯，市、縣政采規(guī)模增幅回落較大，特別是縣級(jí)較為突出，在強(qiáng)化預(yù)算管理、嚴(yán)管政府債務(wù)等政策要求以及兜牢“三保”支出底線等硬性需求下，政府采購(gòu)更是把有限的資金用在了“刀刃上”。
章輝：采購(gòu)規(guī)模的降低不僅與2019年地方政府大力壓縮一般性支出有關(guān)，還可能與一些本應(yīng)該執(zhí)行政府采購(gòu)方式的項(xiàng)目卻以其他方式進(jìn)行有關(guān)。
張旭東：2019年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出238874億元，同比增長(zhǎng)8.1%。其中，中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出35115億元，同比增長(zhǎng)6%。地方一般公共預(yù)算支出203759億元，同比增長(zhǎng)8.5%。在財(cái)政支出上升的背景下，政府采購(gòu)規(guī)模下降現(xiàn)象值得引起重視。我認(rèn)為這可能受到一些國(guó)家政策的影響，例如去年國(guó)家棚戶區(qū)改造規(guī)模較前年有所縮小，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目受到嚴(yán)控，這些都影響到了政采規(guī)模。
分散采購(gòu)占全國(guó)政采規(guī)模較上年上升4.2個(gè)百分點(diǎn)
裴育：隨著集中性政府采購(gòu)限額的提高，許多貨物類、工程類和服務(wù)類采購(gòu)均授權(quán)部門或單位按《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，其突出表現(xiàn)就是分散性采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模比重逐年上升，到2019年達(dá)到45.7%的占比。這樣的數(shù)據(jù)表明，監(jiān)管部門一方面加強(qiáng)了對(duì)分散性政府采購(gòu)部門或單位的宣傳培訓(xùn)力度，提高具體采購(gòu)人的履職能力和水平；另一方面，加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算及其執(zhí)行監(jiān)督管理，督促預(yù)算單位將各類政府采購(gòu)應(yīng)納盡納入采購(gòu)范圍。
姜愛(ài)華：分散采購(gòu)規(guī)模占比的不斷上升是深化政府采購(gòu)制度改革的一個(gè)表現(xiàn)。此前集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的品目，經(jīng)過(guò)目錄“瘦身”后，不再屬于集中采購(gòu)，但達(dá)到分散采購(gòu)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的要執(zhí)行分散采購(gòu)，因此分散采購(gòu)規(guī)模增加。隨著采購(gòu)人自主權(quán)的不斷提升，建議其要通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等確保資金使用的規(guī)范性和安全性。
王叢虎：分散采購(gòu)的規(guī)模持續(xù)上升可以說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是財(cái)政部門的“放管服”已見(jiàn)成效。這具體表現(xiàn)為各省集中采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)有一定的提高，限額標(biāo)準(zhǔn)之下交由采購(gòu)人自行采購(gòu)。同時(shí)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格審批取消，也使得更多采購(gòu)人直接委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。二是落實(shí)主體責(zé)任已見(jiàn)成效。中央深改委有關(guān)政府采購(gòu)改革方案和87號(hào)令都提出了一個(gè)明確的改革方向：落實(shí)采購(gòu)主體的責(zé)任，即“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。由于各個(gè)采購(gòu)主體責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)、風(fēng)控能力的提高，再加之采購(gòu)預(yù)算更加科學(xué)化，這也為分散采購(gòu)提供了良好的環(huán)境。
授予中小微企業(yè)合同金額占全國(guó)政采規(guī)模74.1%
姜愛(ài)華：近幾年我國(guó)在落實(shí)政府采購(gòu)政策功能方面下足功夫，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，采購(gòu)人積極通過(guò)采購(gòu)需求引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)中小企業(yè)的政策優(yōu)惠。但從采購(gòu)合同金額看，中小微企業(yè)分得的“蛋糕”有所減小，一方面說(shuō)明政府對(duì)中小微企業(yè)的支持力度仍要加強(qiáng)，要防止有悖政采公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象出現(xiàn)，為中小微企業(yè)營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。另一方面，中小微企業(yè)自己仍須提升實(shí)力，在政策引導(dǎo)的情況下提升獲得訂單的機(jī)會(huì)。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，政采對(duì)小微企業(yè)的支持力度有所增加，小微企業(yè)是吸納就業(yè)的主體，對(duì)于穩(wěn)就業(yè)起到重要作用。授予小微企業(yè)合同金額增加說(shuō)明政采在支持小微企業(yè)發(fā)展方面積極有為、行動(dòng)有效。
裴育：通過(guò)政采支持或促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展是《政府采購(gòu)法》的要求，同時(shí)，財(cái)政部門定期對(duì)各預(yù)算單位執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查也保障了中小微企業(yè)的權(quán)益?？陀^看，中國(guó)各類企業(yè)數(shù)量中，中小微企業(yè)占比超過(guò)90%，大多能滿足預(yù)算單位各類采購(gòu)需求。因此，從全國(guó)政府采購(gòu)授予小微企業(yè)合同金額逐年提高屬于正常現(xiàn)象。另外，小微企業(yè)對(duì)采購(gòu)人的采購(gòu)需求響應(yīng)速度快、服務(wù)態(tài)度好，也是其獲得采購(gòu)合同的重要影響因素。
王叢虎：扶持小微企業(yè)一直是政府采購(gòu)貫徹的政策。各地在執(zhí)行中央這項(xiàng)政策時(shí)都積極創(chuàng)新，如預(yù)留特定的份額、給予價(jià)格優(yōu)惠、給予政策加分等。小微企業(yè)合同金額占比較往年有所提高，正說(shuō)明了政策執(zhí)行已經(jīng)顯現(xiàn)效果。此外，由于政采涉及的金額較工程建設(shè)項(xiàng)目較小，參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商也大多屬于中小微企業(yè)，這也是一個(gè)客觀存在的因素。
公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模占比較上年上升7.8個(gè)百分點(diǎn)
姜愛(ài)華：公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模占比上升，競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)模占比下降，這說(shuō)明政府采購(gòu)方式的規(guī)范性在增強(qiáng)。但公開(kāi)招標(biāo)的效率相對(duì)較低，可能影響采購(gòu)效率。相對(duì)效率更高的邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)方式占比沒(méi)有較大提升的原因：一是部分采購(gòu)人對(duì)不同采購(gòu)方式的理解有一定的偏見(jiàn)，認(rèn)為只有公開(kāi)招標(biāo)才是最規(guī)范的，當(dāng)然也存在一些采購(gòu)人使用除公開(kāi)招標(biāo)以外的其他采購(gòu)方式操作不夠規(guī)范的現(xiàn)象；二是與各種采購(gòu)方式的適用條件邊界不夠清晰有關(guān)。兩方面的共同作用使得一些采購(gòu)人不敢用其他采購(gòu)方式，這也是下一步修訂政府采購(gòu)法要努力解決的問(wèn)題之一。
裴育：中國(guó)擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈，幾乎能滿足公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的所有領(lǐng)域需求，在這樣強(qiáng)大的供應(yīng)能力背景下，公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模逐步上升在情理之中。由于審計(jì)等監(jiān)督部門會(huì)對(duì)預(yù)算單位的采購(gòu)方式進(jìn)行監(jiān)督檢查，預(yù)算單位為了避免不必要的麻煩，在采購(gòu)中最明智的選擇就是公開(kāi)招標(biāo)。因此，2019年公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模比2018年提高7.8%屬正常。正因如此，相對(duì)效率更高的邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等采購(gòu)方式占比始終沒(méi)有較大提升，擔(dān)心被追責(zé)可能是主要原因。此外，邀請(qǐng)哪幾家供應(yīng)商進(jìn)行招標(biāo)、談判或詢價(jià)，采購(gòu)人限于時(shí)間與專業(yè)判斷能力，往往也不太好把握。
王叢虎：?jiǎn)我粊?lái)源作為一種特殊的采購(gòu)方式，不僅需要審批，還可能引發(fā)主體責(zé)任。隨著我國(guó)企業(yè)生產(chǎn)能力的提升、產(chǎn)品質(zhì)量的提高以及采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)需求把握更加準(zhǔn)確等原因，越來(lái)越多的采購(gòu)人逐步放棄單一來(lái)源采購(gòu)方式。但，不同采購(gòu)項(xiàng)目基于本身的特點(diǎn)應(yīng)有適合的采購(gòu)方式，不應(yīng)“一刀切”，提倡多樣化、理性化、科學(xué)化、合理化選擇采購(gòu)方式。
2019年服務(wù)類采購(gòu)增幅為-21.7%
裴育：2019年工程和服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模占比雙下降，尤其是服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模降幅達(dá)到21.7%，主要與各級(jí)政府為了騰出更多財(cái)力用于減稅降費(fèi)，帶頭壓縮行政支出。這尤其與地方政府強(qiáng)化支出管理，壓縮工程和服務(wù)類開(kāi)支密切相關(guān)（如地方預(yù)算單位服務(wù)規(guī)模比2018年下降了23.5%）。其次與技術(shù)創(chuàng)新、信息化有一定的關(guān)系。原來(lái)許多服務(wù)類采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)線上即可完成，比如線上視頻會(huì)議大幅減少了現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)會(huì)的頻次和規(guī)模，這就大幅節(jié)省了會(huì)議服務(wù)采購(gòu)的規(guī)模。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，由于收入增速放緩或下降，財(cái)政支出優(yōu)先保證“三?！鳖悇傂灾С?，可用于工程類和服務(wù)類的采購(gòu)規(guī)模被硬性壓縮或推遲，其降幅比中央更明顯就是情理中事。同理，貨物類采購(gòu)規(guī)模卻保持6.7%的增幅，說(shuō)明是“三保”類剛性支出在貨物類采購(gòu)規(guī)模上的反映，這其中部分是自然增長(zhǎng)引致的，部分是物價(jià)增長(zhǎng)引致的。
章輝：2018年服務(wù)類采購(gòu)開(kāi)始超過(guò)貨物類，成為第二大采購(gòu)類別，個(gè)人認(rèn)為這是一個(gè)很好的現(xiàn)象。盡管2019年服務(wù)類采購(gòu)仍然排在第二，但是已經(jīng)和貨物類采購(gòu)非常接近。服務(wù)類采購(gòu)占比曾連續(xù)8年保持上漲的態(tài)勢(shì)，預(yù)期隨著現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的推進(jìn)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷向公共服務(wù)和公共產(chǎn)品傾斜，服務(wù)類采購(gòu)占比將會(huì)超過(guò)工程類采購(gòu)成為第一大采購(gòu)主體。但，2019年服務(wù)類采購(gòu)大幅下滑，個(gè)人認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)引起重視。我國(guó)大力倡導(dǎo)服務(wù)型政府，政府應(yīng)把有限的資金用在服務(wù)社會(huì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生方面，與此相匹配，服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模應(yīng)該大幅上升。并且，在目前國(guó)內(nèi)國(guó)際的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，服務(wù)類采購(gòu)對(duì)于解決就業(yè)、扶持中小企業(yè)等具有重要的價(jià)值。建議今后政府購(gòu)買服務(wù)的主體應(yīng)該進(jìn)一步明確，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)要求應(yīng)更加精準(zhǔn)化。
姜愛(ài)華：服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模下降有兩個(gè)方面的原因：一是各地壓減一般性支出，一些服務(wù)采購(gòu)被壓減；二是服務(wù)采購(gòu)中有相當(dāng)一部分規(guī)模并不大，隨著采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的提高，就不需要執(zhí)行政府采購(gòu)程序，因此不被統(tǒng)計(jì)在政府采購(gòu)規(guī)模之中。
王叢虎：正是各級(jí)政府積極貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于艱苦奮斗、勤儉節(jié)約一系列重要論述精神以及堅(jiān)決落實(shí)“政府帶頭過(guò)好緊日子”等要求，才使得工程、服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模明顯下降。貨物類相對(duì)于工程和服務(wù)類項(xiàng)目而言更具有剛性的需求，即各級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的必需品。所以，貨物類采購(gòu)在整體規(guī)模下降的趨勢(shì)下仍保持了一定的增量。
深改背景下采購(gòu)各方須適應(yīng)新趨勢(shì)
姜愛(ài)華：全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模下降一方面是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的必然結(jié)果，另一方面也是政府采購(gòu)自身改革的部分體現(xiàn)。政府采購(gòu)規(guī)模下降的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了更好的“提質(zhì)增效”，這與全面預(yù)算績(jī)效管理改革的精神是一致的。今后采購(gòu)各方要以“績(jī)效”為引領(lǐng)，繼續(xù)深化政府采購(gòu)制度改革。
裴育：根據(jù)國(guó)際慣例，政府采購(gòu)規(guī)模一般占GDP的10%左右、占財(cái)政支出總額的30%左右。個(gè)人認(rèn)為中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模下降只是階段性、暫時(shí)的。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，其規(guī)模一定會(huì)隨著GDP規(guī)模的上升而上升。采購(gòu)各方需要根據(jù)自身需求的變化，按照政府采購(gòu)政策的要求，動(dòng)態(tài)調(diào)整采購(gòu)策略，提升采購(gòu)效率，節(jié)約采購(gòu)資金，促進(jìn)預(yù)算單位事業(yè)發(fā)展，才是政府采購(gòu)題中應(yīng)有之義。
王叢虎：發(fā)達(dá)國(guó)家的公共采購(gòu)包含范圍較廣，而我國(guó)目前政府采購(gòu)金額反應(yīng)的主要是保持各級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等財(cái)政撥款單位正常運(yùn)行所支出的部分資金總數(shù)。由于客觀存在的原因，采購(gòu)人應(yīng)繼續(xù)認(rèn)真貫徹中央有關(guān)要過(guò)緊日子的要求，厲行節(jié)儉、壓縮不必要的開(kāi)支。對(duì)于以政府采購(gòu)為依托的供應(yīng)商而言，應(yīng)該積極調(diào)整戰(zhàn)略、積極適應(yīng)形勢(shì)、開(kāi)拓新的市場(chǎng)。
張旭東：全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模是政府采購(gòu)影響力和政策調(diào)控余地的基礎(chǔ)。采購(gòu)規(guī)模不升反降應(yīng)當(dāng)引起警惕，除執(zhí)行因素外，更要檢視制度問(wèn)題?，F(xiàn)行《政府采購(gòu)法》定義的政府采購(gòu)其實(shí)僅僅在公共采購(gòu)中“劃”了一塊，大量的利用財(cái)政性資金或公共資源進(jìn)行的購(gòu)買性支出沒(méi)有算在政府采購(gòu)規(guī)模里。這既嚴(yán)重低估了實(shí)際采購(gòu)體量，也不符合GPA談判外方要求，更關(guān)鍵的是很大程度上制約了政府采購(gòu)這項(xiàng)事業(yè)本身的發(fā)展。據(jù)了解，當(dāng)前許多國(guó)有企業(yè)其實(shí)非常希望能夠納入政府采購(gòu)管理，政府采購(gòu)這些年發(fā)展打下的基礎(chǔ)也完全有能力承接。但受制于立法，一直未能積極回應(yīng)，迫切需要根據(jù)深化政府采購(gòu)制度改革精神對(duì)政府采購(gòu)法進(jìn)行修訂。（記者 馬金眈）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
