隨著國有企業(yè)深化體制改革的不斷推進，國有企業(yè)采購管控從粗放式逐步向集約化轉(zhuǎn)變，但受限于各種原因，部分國有企業(yè)仍存在采購管控水平無法滿足企業(yè)經(jīng)營管理需要的問題。通過完善企業(yè)采購管理制度、規(guī)范采購過程、推進集中采購、建設(shè)采購信息系統(tǒng)和運用大數(shù)據(jù)監(jiān)督等措施，可有效建立集中、高效、透明的采購管控體系，促進國有企業(yè)采購工作的順利開展。
隨著國有企業(yè)深化體制改革的不斷推進，國有企業(yè)采購管控從粗放式逐步向集約化轉(zhuǎn)變。近年來，國資委持續(xù)推動國有企業(yè)實行集中采購、組織采購管理對標(biāo)、開展專題培訓(xùn)指導(dǎo)，有力促進了企業(yè)降本增效、陽光運行、規(guī)范運作，采購對企業(yè)盈利能力提升和核心競爭力形成的作用日益凸顯,通過采購過程管控降低采購成本已經(jīng)成為企業(yè)重要的利潤源泉。根據(jù)國資委2019年12月公布的測算數(shù)據(jù)，國有企業(yè)采購成本每降低1%，利潤總額可相應(yīng)提高7.2%左右，因此采購工作不僅是國有企業(yè)確保工作正常開展的必備環(huán)節(jié)，更是提高國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的有效路徑。
隨著近年巡視、審計力度的加強，部分國有企業(yè)采購過程中仍存在采購制度不完善、采購過程不規(guī)范、內(nèi)部制約機制缺失、集中采購率低、采購手段落后等問題。國有企業(yè)采購管控體系高質(zhì)量建設(shè)對全面加強合規(guī)管理，提升經(jīng)營管理水平，打造法治國企具有重要意義。本文從構(gòu)建國有企業(yè)采購管控體系高質(zhì)量建設(shè)的角度出發(fā)，對國有企業(yè)采購存在的問題進行分析，提出加強國有企業(yè)采購管控的應(yīng)對措施。
一、國有企業(yè)采購存在的問題
(一)采購制度不完善，違規(guī)問題時有發(fā)生
目前國有企業(yè)實施的工程建設(shè)項目一般遵循我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，但對于未納入法定必須招標(biāo)范圍，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中涉及的大量貨物、服務(wù)采購，國家沒有相應(yīng)的法規(guī)規(guī)定。國有企業(yè)制定的采購管理制度大多沿用我國《政府采購法》中的詢價、競爭性談判和單一來源采購等采購方式，但在具體操作流程上因各企業(yè)實際情況與《政府采購法》存在諸多不一致的地方，并且部分采購流程不夠細(xì)化，不僅為國有企業(yè)的采購管理帶來了很大的挑戰(zhàn)，也成為采購管理業(yè)務(wù)人員不規(guī)范操作的主要原因。
現(xiàn)階段，國有企業(yè)采購工作成為上級部門巡視、檢查、審計、督查的重點，也是問題頻出的重災(zāi)區(qū)，尤其是應(yīng)使用招標(biāo)方式而未使用招標(biāo)方式、應(yīng)公開招標(biāo)而未公開招標(biāo)等重大違規(guī)問題更是屢禁不止，亟須完善采購管理制度，從根本上降低采購問題的發(fā)生頻率。
(二)采購過程不規(guī)范，供應(yīng)商管理不到位
國有企業(yè)在采購過程中，在投標(biāo)人資格條件設(shè)定、評標(biāo)條件設(shè)定、評審過程中時常存在不規(guī)范行為，影響采購活動的公平性和競爭性。尤其是在投標(biāo)人資格門檻設(shè)定環(huán)節(jié)，由于設(shè)定較高的資格門檻導(dǎo)致真正參與投標(biāo)環(huán)節(jié)的企業(yè)較少，原本公開的采購活動只有某些特定企業(yè)參與，導(dǎo)致采購活動失去競爭意義，采購過程的不規(guī)范行為給采購活動的公平性造成嚴(yán)重影響。
此外，國有企業(yè)在采購管理過程中，往往對供應(yīng)商的準(zhǔn)入、績效評估工作重視不夠，導(dǎo)致供應(yīng)商的準(zhǔn)入規(guī)則、績效評估指標(biāo)不夠健全，供應(yīng)商管理不到位，而供應(yīng)商管理水平的高低直接影響采購結(jié)果的質(zhì)量。
(三)采購權(quán)力較集中，內(nèi)部制約機制缺失
在具體采購過程中，國有企業(yè)的采購承辦部門一般既是采購規(guī)則的制定者，又是采購過程的實施者，這種既是裁判員，又是運動員的身份，導(dǎo)致采購權(quán)力過于集中，在面對供應(yīng)商圍獵時，容易滋生腐敗問題。從歷年中央巡視組反饋國有企業(yè)問題來看，很多企業(yè)存在工程建設(shè)、物資采購管理不規(guī)范，執(zhí)行招標(biāo)采購制度不嚴(yán)格等問題，部分企業(yè)還存在領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招標(biāo)采購，工作人員收受供應(yīng)商賄賂等嚴(yán)重腐敗問題。由于采購涉及利益較大，部分投標(biāo)人為了中標(biāo)，采用非法手段、不正規(guī)途徑謀取中標(biāo)的情況時常出現(xiàn)，圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假情況時有發(fā)生，國有企業(yè)采購從業(yè)人員面臨較大的廉政風(fēng)險。
雖然部分國有企業(yè)通過設(shè)立采購專業(yè)部門實施采購，與采購需求部門進行隔離，但由于企業(yè)內(nèi)部制約機制的缺失，外加采購項目涉及較強的專業(yè)性，采購過程中的核心技術(shù)要求，如投標(biāo)人資格條件設(shè)定、技術(shù)需求確定、評標(biāo)條款等一般仍由采購需求部門確定，并未從根本上改變采購需求部門的采購權(quán)力過于集中的問題。
(四)集中采購率較低，規(guī)模優(yōu)勢發(fā)揮不足
集中采購是指將一段時期內(nèi)、一定地域內(nèi)的不同需求主體同類型工程、服務(wù)、貨物需求，進行整合歸并后進行的采購。集中采購具有發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢、規(guī)范采購行為、降低采購成本、推進采購標(biāo)準(zhǔn)化和提高采購標(biāo)的質(zhì)量等優(yōu)點。但由于涉及采購組織形式和采購權(quán)力的重新分配，受各種利益牽制，導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部存在認(rèn)識不到位、執(zhí)行效率低、集中采購率低等問題。部分國有企業(yè)實施集中采購實際只是形式集中，仍是傳統(tǒng)的分散采購，沒有發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。
集中采購工作的順利開展，需要企業(yè)制定詳細(xì)的集中采購目錄，成立或明確采購責(zé)任部門，制定統(tǒng)一的采購標(biāo)準(zhǔn)和流程，同時還要劃分采購實施部門和采購需求部門的管理責(zé)任，避免相互推諉。正是基于上述工作未能有效開展，導(dǎo)致國有企業(yè)集中采購率較低，規(guī)模優(yōu)勢發(fā)揮不足。
(五)采購手段較落后，電子采購程度較低
隨著國家《電子招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的頒布實施，在政府主管部門的積極推動下，各地公共資源交易中心全面推進全流程電子采購。同時國有企業(yè)也逐步開始建設(shè)電子采購交易平臺，有些還對辦公用品、生活用品、工業(yè)易耗品等開展電商采購。根據(jù)中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺公布的數(shù)據(jù)，大部分中央企業(yè)已建立專屬的電子采購交易平臺開展電子采購，而地方國有企業(yè)相對較少。
部分建立電子采購交易平臺的中央企業(yè)，由于習(xí)慣了傳統(tǒng)的線下采購方式，在實施項目采購時，有的只將招標(biāo)公告發(fā)布、招標(biāo)文件獲取環(huán)節(jié)移到線上，而核心的專家抽取、開評標(biāo)環(huán)節(jié)仍采用線下模式進行，沒有實現(xiàn)真正意義上的全流程電子化采購。對于非招標(biāo)項目，由于采購流程規(guī)定不詳細(xì)，且采購量大，采購周期短等原因，大部分企業(yè)仍習(xí)慣采用線下采購方式進行，導(dǎo)致國有企業(yè)整體采購手段較為落后，電子采購程度較低。
二、國有企業(yè)采購管控應(yīng)對措施
2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，意見要求國有企業(yè)要建立符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化經(jīng)營機制。國有企業(yè)采購具有實施項目多、資金規(guī)模大、影響面廣等特點，如何在公平公正的前提下將該資源進行最優(yōu)化配置是非常必要且具有戰(zhàn)略意義的問題。針對國有企業(yè)采購過程中存在的問題，筆者就如何加強國有企業(yè)采購管控高質(zhì)量建設(shè)提出如下應(yīng)對措施：
(一)明確企業(yè)采購遵循規(guī)則，適應(yīng)采購發(fā)展趨勢
目前國有企業(yè)采購遵循的法律依據(jù)主要為《招標(biāo)投標(biāo)法》，其主要針對工程建設(shè)項目中的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等，且只包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種采購方式。對于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中涉及的大量物資、服務(wù)采購，雖然不受《政府采購法》約束，但國有企業(yè)采購制度經(jīng)常引用《政府采購法》的相關(guān)采購方式，且引用的采購方式名稱和采購流程五花八門，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。雖然中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會和中國物流與采購聯(lián)合會分別制定了《非招標(biāo)方式采購代理服務(wù)規(guī)范》《國有企業(yè)采購操作規(guī)范》，但均屬團體標(biāo)準(zhǔn)，對于國有企業(yè)并無強制性使用要求。此外，上述三個法規(guī)或規(guī)范對非招標(biāo)采購方式的名稱、適用范圍和操作流程均不一致，如詢價采購，從名稱、報價方式到定標(biāo)原則均不相同，導(dǎo)致國有企業(yè)制定采購管理制度時缺乏依據(jù)。根本上的原因為國家層面缺乏統(tǒng)一的國有企業(yè)采購制度，導(dǎo)致國有企業(yè)采購遵循規(guī)則模糊不清。
2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議并通過了《深化政府采購制度改革方案》，方案明確了政府采購后續(xù)改革方向，雖然現(xiàn)行《政府采購法》不約束國有企業(yè)采購行為，但隨著中國政府加入WTO《政府采購協(xié)議》進程的加快，國有企業(yè)采購有望納入政府采購范疇。所以國有企業(yè)采購制度從未來的發(fā)展趨勢來看，應(yīng)遵循《政府采購法》確定的采購規(guī)則，在此基礎(chǔ)上制定適用本企業(yè)實際的采購管理制度。
(二)完善企業(yè)采購管理制度，規(guī)范采購過程行為
國有企業(yè)應(yīng)進一步完善企業(yè)采購管理制度，對采購業(yè)務(wù)流程進行重新梳理，建立健全采購管理辦法和實施細(xì)則，建立集中、高效、透明的采購管控體系。在采購管理制度完善過程中，首先要梳理管理框架，建立責(zé)任明晰的工作格局；其次要劃清工作界面，對法定必須招標(biāo)和非法定必須招標(biāo)兩類項目，制定清晰的采購方式選擇和采購實施工作流程；再者是實行分置采購權(quán)力，制定合理的內(nèi)部制約機制，將采購需求部門和采購實施部門進行剛性隔離，避免采購需求部門既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員。
完善的企業(yè)采購管理制度應(yīng)包括采購職責(zé)、采購方式選擇、采購審批流程、采購過程管理、供應(yīng)商管理、采購監(jiān)督、合同簽訂管理等內(nèi)容，并配套制定適合本企業(yè)業(yè)務(wù)特點的標(biāo)準(zhǔn)化文本，包括投標(biāo)人資格條件、評標(biāo)辦法、合同文本等，進一步提高采購效率，規(guī)范采購行為，降低人為因素影響。同時加強對供應(yīng)商的全生命周期管理，注重優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的培育和管理，打造利益共同體的合作機制，確保企業(yè)采購質(zhì)量。
(三)構(gòu)建采購過程監(jiān)督體系，強化采購風(fēng)險防控
采購工作具有涉及參與主體多、專業(yè)性強等特點，其監(jiān)督工作是企業(yè)采購管理的重點和難點。同時采購工作又是腐敗的高發(fā)區(qū)，這就要求采購監(jiān)督工作應(yīng)進一步前置，構(gòu)建覆蓋采購全過程的監(jiān)督體系。在監(jiān)督過程中，應(yīng)著重對采購預(yù)算、采購計劃、采購方式選擇、邀請對象選擇、投標(biāo)人資格條件設(shè)置、評標(biāo)條款設(shè)置、開標(biāo)程序、評標(biāo)專家確定、評標(biāo)過程等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，并充分利用采購信息系統(tǒng)的優(yōu)勢，綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，對采購過程數(shù)據(jù)進行分析，采購過程異常進行預(yù)警和風(fēng)險提示，構(gòu)建有效的風(fēng)險防控機制。
強化招標(biāo)采購風(fēng)險防控對于提高國有資金使用效益、加強采購管理水平，構(gòu)建反腐倡廉機制等方面具有重要意義。國有企業(yè)在采購過程中應(yīng)積極開展采購監(jiān)督風(fēng)險識別工作，提前制定風(fēng)險防范措施，切實提高風(fēng)險防控能力。
(四)全面推進企業(yè)集中采購，發(fā)揮采購規(guī)模優(yōu)勢
國資委自推進集中采購管理提升工作以來，集中采購在企業(yè)盈利能力提升和核心競爭力形成方面發(fā)揮了重要作用。國有企業(yè)應(yīng)充分認(rèn)識到開展集中采購是降本增效的有效舉措，注重加強集中采購的統(tǒng)籌管理，結(jié)合自身企業(yè)特點，分層分步推進集中采購。集中采購可先從大宗、批量且標(biāo)準(zhǔn)化程度高的同類工程、貨物和服務(wù)項目開始，再逐步擴大集中采購范圍，同時按照企業(yè)整體利益最大化的原則建立集中采購獎懲機制，以確保集中采購工作的順利開展，提高集中采購率。
在集中采購具體推進過程中，對工程建設(shè)項目集中的企業(yè)，同類項目可進行打捆采購；對于生產(chǎn)運營為主的企業(yè)，針對其小額頻繁采購的特點，可采用協(xié)議采購模式，一次采購滿足多個項目采購需求。對于企業(yè)零星采購，在確定動態(tài)調(diào)價機制基礎(chǔ)上，可采用協(xié)議采購或電子商城采購。通過以上舉措，將有助于企業(yè)增加采購標(biāo)的吸引力，發(fā)揮采購規(guī)模優(yōu)勢，提升采購話語權(quán)，降低企業(yè)采購成本。
(五)推動采購信息系統(tǒng)建設(shè)，全面實現(xiàn)電子采購
2016年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，指出應(yīng)大力發(fā)展電子化招標(biāo)采購，促進招標(biāo)采購與互聯(lián)網(wǎng)深度融合。電子采購與傳統(tǒng)線下采購相比，能極大提高采購效率，降低參與各方交易成本，規(guī)范采購行為。在采購信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，考慮到電子采購交易平臺建設(shè)周期較長、建設(shè)運營費用較高的實際情況，國有企業(yè)可結(jié)合自身業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)特點進行選擇。采購業(yè)務(wù)規(guī)模較大的企業(yè)可自行建設(shè)專屬的采購交易系統(tǒng)，開展全流程電子化采購；采購業(yè)務(wù)規(guī)模較小的企業(yè)可建立采購信息管理系統(tǒng)，與市場化的第三方電子采購交易平臺進行數(shù)據(jù)對接，管理流程內(nèi)嵌于采購信息管理系統(tǒng)中，業(yè)務(wù)實施在第三方電子采購交易平臺進行操作，以避免電子采購交易平臺重復(fù)建設(shè)，節(jié)約企業(yè)投資和運營成本。
國有企業(yè)在采購信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，應(yīng)將采購制度中的采購管控理念、采購管理要求、采購工作流程嵌入系統(tǒng)中，對采購計劃、審批流程、時間節(jié)點等重點環(huán)節(jié)進行剛性控制，發(fā)揮信息化系統(tǒng)的優(yōu)勢，避免程序違規(guī)風(fēng)險。
三、結(jié)論和建議
綜上所述，現(xiàn)階段我國國有企業(yè)采購過程中還存在許多問題，如采購制度不完善、采購過程不規(guī)范、采購權(quán)力過于集中、集中采購率較低、采購手段落后等，國有企業(yè)采購管控的不到位將對企業(yè)采購活動的公平性、公正性和規(guī)范性造成不良影響，也給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來隱患。
構(gòu)建高質(zhì)量的國有企業(yè)采購管控體系，應(yīng)結(jié)合國有企業(yè)采購發(fā)展趨勢，明確國有企業(yè)采購遵循的規(guī)則，加快完善企業(yè)采購管理制度，規(guī)范采購過程行為，全面推進集中采購，建設(shè)采購信息系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)監(jiān)督手段，構(gòu)建采購全過程監(jiān)督體系，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的采購氛圍，切實提高國有企業(yè)采購管控水平，促進國有企業(yè)采購工作的順利開展。
作者：俞林保
作者單位：中投咨詢有限公司
來源：《招標(biāo)采購管理》
