盡管政府采購相關(guān)法律法規(guī)并沒有將保證金的收取作為必要環(huán)節(jié)，但為保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以在采購文件中要求供應(yīng)商提交保證金。對此，近年來業(yè)界也在呼吁：“取消保證金的做法不宜搞‘一刀切’”。
另外，關(guān)于保證金的提交時(shí)間、退還時(shí)間，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）、 《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）等對此均有規(guī)定，即保證金也有“有效期”。下面這起案件就是由保證金提交的截止時(shí)間及退還而引起的。
案情概述
某代理機(jī)構(gòu)受采購人委托，采用競爭性談判方式采購一批廚房設(shè)備項(xiàng)目。第一次采購活動(dòng)結(jié)束后，因法定原因作出了重新開展采購活動(dòng)的處理決定。于是，代理機(jī)構(gòu)發(fā)布了該項(xiàng)目的第二次采購公告，項(xiàng)目如期進(jìn)行。在項(xiàng)目正式開始當(dāng)天，共有四家供應(yīng)商前來參加談判并送達(dá)響應(yīng)文件。在現(xiàn)場，代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)A供應(yīng)商未在項(xiàng)目開啟的前一天按談判文件規(guī)定將保證金匯入指定銀行賬號，遂拒收了A供應(yīng)商的響應(yīng)文件。原因是代理機(jī)構(gòu)在第一次采購活動(dòng)結(jié)束后，按規(guī)定將參加項(xiàng)目響應(yīng)供應(yīng)商（含A供應(yīng)商）的保證金退還至各供應(yīng)商銀行賬戶，但A供應(yīng)商未及時(shí)關(guān)注其公司銀行賬戶信息，誤認(rèn)為第一次提交的保證金代理機(jī)構(gòu)未退回，第二次響應(yīng)時(shí)可延續(xù)第一次提交的保證金。
雙方在現(xiàn)場發(fā)生爭執(zhí)，A供應(yīng)商稱，代理機(jī)構(gòu)退還第一次保證金后，應(yīng)告知一聲，并且其在參加其他地方的項(xiàng)目時(shí)，同一項(xiàng)目出現(xiàn)第二次、第三次公告后都會(huì)延續(xù)第一次提交的保證金。代理機(jī)構(gòu)稱，項(xiàng)目結(jié)束后，代理機(jī)構(gòu)已按規(guī)定退還了保證金，況且第二次的采購活動(dòng)不能確定A供應(yīng)商是否會(huì)繼續(xù)參加該項(xiàng)目，代理機(jī)構(gòu)沒有告知的義務(wù)。
后來A供應(yīng)商依法提出質(zhì)疑，并對質(zhì)疑答復(fù)不滿向財(cái)政部門提起投訴。財(cái)政部門依法受理A供應(yīng)商的書面投訴，根據(jù)相關(guān)當(dāng)事人的書面材料以及調(diào)閱的項(xiàng)目檔案資料發(fā)現(xiàn)，第一次采購活動(dòng)結(jié)束后，代理機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)，將參加響應(yīng)供應(yīng)商的保證金退還；A供應(yīng)商參加第二次采購活動(dòng)，未提供有效保證金的證明材料。據(jù)此，財(cái)政部門駁回了A供應(yīng)商的投訴。
另查明，談判文件規(guī)定，響應(yīng)供應(yīng)商的保證金須在項(xiàng)目開啟前一天17:30之前到賬（指定賬戶），否則無效；A供應(yīng)商的響應(yīng)文件按規(guī)定送達(dá)，但代理機(jī)構(gòu)以未提交保證金為由拒收了A供應(yīng)商的響應(yīng)文件的行為不當(dāng)，財(cái)政部門責(zé)令采購人修改談判文件后，重新開展采購活動(dòng)。
問題引出
一、是否需要收取保證金？
二、關(guān)于保證金的退還，有何規(guī)定？
三、保證金是否有效，該由誰做出認(rèn)定？
四、保證金提交的截止時(shí)間是否可提前？
案例探析
在是否需要收取保證金的問題上，政府采購相關(guān)法律法規(guī)并沒有規(guī)定將收取保證金作為采購活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)；采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)可結(jié)合采購項(xiàng)目的特性，在采購文件中明確規(guī)定供應(yīng)商是否必須提交保證金。因此，對于近年來一些地方取消保證金的做法，業(yè)界也在呼吁并強(qiáng)調(diào)：“此種做法不宜搞‘一刀切’。”
關(guān)于保證金的退還，筆者認(rèn)為，供應(yīng)商提交的保證金，除采購文件中規(guī)定不予退還的情形外，無論是成交供應(yīng)商（自合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)）還是未“中選”的供應(yīng)商（自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)）均有明確的退還規(guī)定，任何人都不得無故占有供應(yīng)商的保證金，更不得設(shè)置不合理?xiàng)l款作為不予退還保證金的苛刻條件。
本項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)在第一次采購活動(dòng)結(jié)束后，在規(guī)定期限內(nèi)退還了A供應(yīng)商的保證金，符合相關(guān)規(guī)定，且沒有規(guī)定退還保證金后需告知供應(yīng)商。
那么，保證金是否有效，該由誰做出認(rèn)定？
首先，若采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)在采購文件中明確規(guī)定必須提交保證金的，還必須明確提交的金額（不得超過采購項(xiàng)目預(yù)算金額的2%）、成交和未成交供應(yīng)商保證金的退還時(shí)間期限以及不予退還的情形。
其次，當(dāng)采購文件中明確規(guī)定必須提交保證金的，保證金應(yīng)屬于響應(yīng)不可分割的一部分，若供應(yīng)商未按照采購文件的規(guī)定提交保證金的，其響應(yīng)無效，否則，就失去了提交保證金的意義。
再其次，根據(jù)案件中財(cái)政部門做出的處理決定，至于供應(yīng)商保證金是否有效的結(jié)論，應(yīng)屬于評審意見的組成部分，由評審專家依照采購文件中規(guī)定的評審辦法和標(biāo)準(zhǔn)做出，而不應(yīng)由采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)在談判現(xiàn)場上“果斷”做出相關(guān)認(rèn)定并拒收響應(yīng)文件。
對于保證金提交的截止時(shí)間可否提前的問題，類似于本案情況，將保證金截止時(shí)間定為項(xiàng)目開啟的前一天的某個(gè)時(shí)間，那是否可以提前兩天或五天？筆者認(rèn)為，無論采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)出于怎樣的目的，都不得侵害供應(yīng)商的權(quán)利。保證金既然屬于響應(yīng)中不可分割的一部分，在響應(yīng)截止時(shí)間之前供應(yīng)商就有權(quán)決定是否參加響應(yīng)，將保證金的提交截止時(shí)間提前，減少了供應(yīng)商是否參加響應(yīng)的判別和決策時(shí)間，對潛在供應(yīng)商不公平。
法律鏈接
《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）
第二十條采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)結(jié)束后及時(shí)退還供應(yīng)商的保證金，但因供應(yīng)商自身原因?qū)е聼o法及時(shí)退還的除外。未成交供應(yīng)商的保證金應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出后5個(gè)工作日內(nèi)退還，成交供應(yīng)商的保證金應(yīng)當(dāng)在采購合同簽訂后5個(gè)工作日內(nèi)退還。有下列情形之一的，保證金不予退還：（一）供應(yīng)商在提交響應(yīng)文件截止時(shí)間后撤回響應(yīng)文件的；（二）供應(yīng)商在響應(yīng)文件中提供虛假材料的；（三）除因不可抗力或談判文件、詢價(jià)通知書認(rèn)可的情形以外，成交供應(yīng)商不與采購人簽訂合同的；（四）供應(yīng)商與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機(jī)構(gòu)惡意串通的；（五）采購文件規(guī)定的其他情形。
（作者：溫朝文 單位：江西省石城縣財(cái)政局）
來源：中國政府采購報(bào)
