■ 杭正亞
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第五十二條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合性審查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評(píng)估，綜合比較與評(píng)價(jià)。該條規(guī)定盡管文字簡(jiǎn)短，但信息量較多，筆者認(rèn)為，其包含下列內(nèi)容：一是規(guī)定了評(píng)標(biāo)的主體，即依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，而不是采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；二是規(guī)定了評(píng)標(biāo)的依據(jù)，即招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)文件沒有規(guī)定的內(nèi)容不能作為評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，即使是法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容，也不能作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)；三是規(guī)定了評(píng)標(biāo)的手段，即進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評(píng)估，綜合比較與評(píng)價(jià)；四是規(guī)定了評(píng)標(biāo)的對(duì)象，即符合性審查合格的投標(biāo)文件，在招標(biāo)文件沒有規(guī)定的情況下，不得將除了投標(biāo)文件以外的內(nèi)容如第三方網(wǎng)站、投標(biāo)人網(wǎng)站的信息作為評(píng)標(biāo)的根據(jù)。
實(shí)踐中，因評(píng)標(biāo)手段（評(píng)標(biāo)方法與標(biāo)準(zhǔn)）而引發(fā)的爭(zhēng)議不在少數(shù)，筆者從這一角度出發(fā)，選取了一起有關(guān)暗標(biāo)評(píng)審產(chǎn)生異議的案件，以期提醒一線經(jīng)辦人員選取合理的評(píng)標(biāo)辦法。
案例回放
某年4月2日，采購(gòu)人重慶市北部新區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處（以下簡(jiǎn)稱：“區(qū)衛(wèi)管處”）委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)重慶卓越招標(biāo)代理有限公司對(duì)北部新區(qū)市政道路清掃保潔作業(yè)服務(wù)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“該項(xiàng)目”）進(jìn)行了開、評(píng)標(biāo)，其招標(biāo)文件規(guī)定，技術(shù)方案采用暗標(biāo)評(píng)審的方法。經(jīng)評(píng)審，中標(biāo)候選人如下：分包一重慶某公司，分包二重慶某公司，分包三某清潔公司；分包四、五、六符合專業(yè)條件的投標(biāo)或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的投標(biāo)人不足3家，作廢標(biāo)處理。當(dāng)年4月9日，重慶某綠化公司提出質(zhì)疑，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)于當(dāng)年4月15日作出了質(zhì)疑答復(fù)。同月21日，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)向某清潔公司發(fā)出成交通知書。
重慶某綠化公司于當(dāng)年5月5日以采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)——重慶北部新區(qū)公共資源交易服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“交易中心”）為被投訴人提出投訴書，當(dāng)年5月28日，區(qū)財(cái)政局以投訴事項(xiàng)與質(zhì)疑事項(xiàng)明顯不一致不予受理。
區(qū)財(cái)政局對(duì)該項(xiàng)目監(jiān)督調(diào)查后，于當(dāng)年5月30日作出處理通知認(rèn)為，由于本次招標(biāo)中個(gè)別環(huán)節(jié)存在評(píng)審程序的瑕疵（但此處沒有說明是與暗標(biāo)評(píng)審有關(guān)），可能影響招標(biāo)程序的公正及招標(biāo)結(jié)果。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，處理決定責(zé)成取消該項(xiàng)目的招標(biāo)結(jié)果，對(duì)該項(xiàng)目重新組織公開招標(biāo)。
行政訴訟一審情況：重慶某公司不服，向重慶市渝北區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷區(qū)財(cái)政局作出的取消通知。渝北區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為，區(qū)財(cái)政局在處理重慶某綠化公司的投訴過程中，經(jīng)調(diào)取評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審過程的視頻資料，認(rèn)定其采購(gòu)人代表與評(píng)標(biāo)專家的對(duì)話行為存在可能影響中標(biāo)結(jié)果。因此，區(qū)財(cái)政局作出的關(guān)于該項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)的處理通知并無不妥。判決駁回重慶某公司的訴訟請(qǐng)求。
行政訴訟二審情況：重慶某公司不服渝北區(qū)法院的判決，向重慶市第一中級(jí)人民法院提起上訴稱：第一，一審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，區(qū)財(cái)政局通過調(diào)取評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審過程的視頻資料與在招標(biāo)結(jié)果公告后對(duì)3個(gè)分包標(biāo)段內(nèi)的一家或者兩家投標(biāo)單位的配置清單和明標(biāo)文件進(jìn)行事后對(duì)照，便主觀認(rèn)為存在可能影響中標(biāo)結(jié)果與評(píng)審瑕疵，事后對(duì)照不等同于評(píng)審程序，區(qū)財(cái)政局就此作出取消該項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)果行政處理決定無事實(shí)依據(jù)，并且在作出取消招標(biāo)結(jié)果行政處理決定的過程中，其未依法向有利害關(guān)系的政府采購(gòu)當(dāng)事人即重慶某公司發(fā)出與其述稱的投訴以及取消招標(biāo)結(jié)果決定等相關(guān)的通知，未告知重慶某公司應(yīng)有權(quán)利，也未送達(dá)相關(guān)的文書材料，程序嚴(yán)重違法。第二，法律未授予區(qū)財(cái)政局對(duì)招標(biāo)結(jié)果直接作出取消行政處理決定的職權(quán)，故區(qū)財(cái)政局的被訴行政處理行為違反依法行政基本原則。綜上，請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決，依法改判撤銷北部新區(qū)管委會(huì)的職能部門重慶市北部新區(qū)財(cái)政局作出的關(guān)于取消該項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)果的處理決定。
二審法院認(rèn)為，本案被訴行為是北部新區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)區(qū)財(cái)政局作出處理通知。處理通知中認(rèn)定了以下事實(shí)：“在商務(wù)部分的評(píng)審過程，評(píng)審專家已查驗(yàn)了由投標(biāo)人提供的經(jīng)采購(gòu)人組織驗(yàn)收后出具的《企業(yè)自有機(jī)械設(shè)備驗(yàn)收表》，在該驗(yàn)收表上載明了設(shè)備所屬單位名稱，而在之后的暗標(biāo)評(píng)審時(shí)，投標(biāo)人的技術(shù)方案中又出現(xiàn)了相同的機(jī)械設(shè)備，因此評(píng)審專家可以由此判斷出該技術(shù)方案可能是對(duì)應(yīng)的投標(biāo)人。同時(shí)，根據(jù)收集到的采購(gòu)過程監(jiān)控視頻資料，評(píng)審專家和采購(gòu)人代表的對(duì)話也表明，評(píng)審專家對(duì)技術(shù)方案（即暗標(biāo)）的投標(biāo)人有可能清楚。”就該事實(shí)認(rèn)定，北部新區(qū)管委會(huì)提交的評(píng)標(biāo)報(bào)告、開標(biāo)監(jiān)控視頻資料及文字說明、關(guān)于該項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)核查的會(huì)議紀(jì)要、標(biāo)段一、二、三某投標(biāo)人以及重慶某公司的《企業(yè)自有機(jī)械設(shè)備驗(yàn)收表》及在技術(shù)部分（暗標(biāo)）出現(xiàn)的相同的設(shè)備配置表等證據(jù)足以證明。故處理通知事實(shí)清楚，證據(jù)充分。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十三條第一款等規(guī)定，本案涉及的政府采購(gòu)項(xiàng)目，雖然分6個(gè)分包標(biāo)段，但各標(biāo)段均采取相同的招標(biāo)文件并適用相同的招標(biāo)方法和程序同時(shí)進(jìn)行，區(qū)財(cái)政局收到投標(biāo)人重慶某綠化公司針對(duì)其中第一、二標(biāo)段的投訴后，發(fā)現(xiàn)評(píng)審程序瑕疵不僅影響第一、二標(biāo)段的評(píng)審公正性，而且影響了本次政府采購(gòu)項(xiàng)目其他分包標(biāo)段的評(píng)審公正性，遂作出通知。
綜上，渝北區(qū)法院判決駁回上訴，維持原判。
問題引出
招標(biāo)文件規(guī)定技術(shù)方案進(jìn)行暗標(biāo)評(píng)審，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員評(píng)標(biāo)時(shí)已經(jīng)知道投標(biāo)人仍然評(píng)審，應(yīng)如何處理？
案例評(píng)析
上述案件中，采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)文件規(guī)定了暗標(biāo)評(píng)審的方法，雖然起初沒有引發(fā)質(zhì)疑或投訴，但隨著案件的升級(jí)，在行政訴訟二審中被捕捉到操作不當(dāng)之處，最終導(dǎo)致項(xiàng)目推倒重來。具體分析如下：
第一，該項(xiàng)目技術(shù)方案未按招標(biāo)文件規(guī)定進(jìn)行暗標(biāo)評(píng)審，影響公正。
暗標(biāo)評(píng)審主要是指投標(biāo)文件的部分評(píng)審因素進(jìn)行匿名評(píng)審，評(píng)審時(shí)必須保證不能明示或暗示投標(biāo)人。該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定技術(shù)方案部分實(shí)行暗標(biāo)評(píng)審。由于已經(jīng)對(duì)商務(wù)部分進(jìn)行明標(biāo)評(píng)審，在之后的暗標(biāo)評(píng)審時(shí)，評(píng)審專家可判斷技術(shù)方案對(duì)應(yīng)的投標(biāo)人，實(shí)際上是進(jìn)行明標(biāo)評(píng)審，如果這樣操作，應(yīng)當(dāng)取消中標(biāo)結(jié)果。
第二，本案政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的確定值得商榷。
北部新區(qū)財(cái)政局是北部新區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，依法不具有對(duì)外行使行政機(jī)關(guān)的管理職能。而北部新區(qū)管委會(huì)不是財(cái)政部門，不能成為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，應(yīng)由設(shè)立北部新區(qū)管委會(huì)的人民政府財(cái)政部門作為該項(xiàng)目政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門。
總結(jié)
評(píng)標(biāo)方法，是指招標(biāo)文件所規(guī)定的對(duì)投標(biāo)相關(guān)因素進(jìn)行評(píng)估、比較、評(píng)價(jià)所使用的方法或者手段。
根據(jù)87號(hào)令第五十三條規(guī)定，政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，是指招標(biāo)文件對(duì)評(píng)標(biāo)時(shí)所適用的規(guī)則、規(guī)定而制定的一系列標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)好的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在投標(biāo)階段，能方便投標(biāo)人充分理解采購(gòu)人的采購(gòu)要求，有助于投標(biāo)人編制投標(biāo)文件；在評(píng)標(biāo)階段，能方便評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)，也便于對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的監(jiān)督；在爭(zhēng)議處理階段，能方便各方統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，化解矛盾。評(píng)標(biāo)必須按照招標(biāo)文件所規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，如有違反就會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議與法律風(fēng)險(xiǎn)。
延伸閱讀
評(píng)審行為中還有哪些“雷區(qū)”？
評(píng)審行為稍有不當(dāng)就會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，上述案例談及了評(píng)審方法與標(biāo)準(zhǔn)方面的問題。實(shí)際上，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，政采各方當(dāng)事人還有以下兩個(gè)“雷區(qū)”需要注意：
關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)自立標(biāo)準(zhǔn)與方法進(jìn)行評(píng)標(biāo)方面的爭(zhēng)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十四條第五款的規(guī)定，招標(biāo)文件中沒有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不得作為評(píng)審的依據(jù)。在評(píng)標(biāo)時(shí)，經(jīng)常發(fā)生未完全按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的情況，究其原因，有的是因?yàn)樵u(píng)標(biāo)委員會(huì)或者成員對(duì)評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)誤理解，有的是因?yàn)檎袠?biāo)文件本身有歧義，有的是個(gè)別評(píng)委的私心雜念，甚至還有評(píng)標(biāo)委員會(huì)討論統(tǒng)一按什么方法和標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)標(biāo)。發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，有人還會(huì)振振有詞說，招標(biāo)文件不完善，為了招標(biāo)投標(biāo)工作能夠順利進(jìn)行，只有設(shè)法解決問題。上述原因與做法，都是不能允許的。
關(guān)于對(duì)以投標(biāo)文件以外的材料為依據(jù)進(jìn)行比較與評(píng)價(jià)方面的爭(zhēng)議。87號(hào)令第五十條、第五十二條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)符合資格的投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行符合性審查，以確定其是否滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合性審查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評(píng)估，綜合比較與評(píng)價(jià)?？梢?，符合性審查與商務(wù)、技術(shù)評(píng)估的對(duì)象是投標(biāo)文件，而不能是其他材料。在評(píng)標(biāo)時(shí)，只能對(duì)投標(biāo)文件中的材料進(jìn)行商務(wù)評(píng)估和技術(shù)評(píng)估，綜合比較與評(píng)價(jià)，而不能依據(jù)投標(biāo)文件以外的材料，哪怕是投標(biāo)文件以外的材料更符合事實(shí)。這就是通常所說的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)只根據(jù)投標(biāo)文件本身的內(nèi)容來評(píng)標(biāo)，而不能尋求任何外部的證據(jù)。
（以上文字均改編自《政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議處理實(shí)務(wù)指引與案例分析》一書）
（來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
