2020年，注定是不平凡的一年。這一年，政府采購各項(xiàng)工作取得豐碩成果，但一些實(shí)務(wù)難題仍困擾著從業(yè)人員。
新冠肺炎的突如其來使緊急采購得以應(yīng)用，從而引發(fā)了有關(guān)方面的理論探討和實(shí)踐探索；政府采購意向公開、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、評(píng)審專家制度改革仍面臨實(shí)踐難點(diǎn)，引發(fā)業(yè)界熱議；較大數(shù)額罰款認(rèn)定、競(jìng)爭(zhēng)性談判報(bào)價(jià)能否公開、經(jīng)營(yíng)范圍可否作為供應(yīng)商資格條件等問題依然無解，業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)紛呈……
2020迎難而上破解十大政采難題
1.緊急采購
2020年年初，新冠肺炎疫情在全國(guó)蔓延，依照政府采購法第八十五條的規(guī)定，各地采購活動(dòng)實(shí)施緊急采購程序。但是，緊急采購該如何定義？是否完全無章可循？其與正常采購活動(dòng)有哪些區(qū)別？這些問題一直困擾著業(yè)界的一線經(jīng)辦人員。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授姜愛華表示，按照《中華人民共和國(guó)政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購法”）第八十五條的規(guī)定，緊急采購是指“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購”，并且規(guī)定這種情形“不適用本法”。緊急采購的最大特點(diǎn)就是反應(yīng)迅速、程序簡(jiǎn)單，即快速地確定采購需求，快速地執(zhí)行采購程序。
但要注意的是，緊急采購不等同于隨意采購。“疫情防控期間，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》，該文件就是針對(duì)緊急采購項(xiàng)目而制定的，如醫(yī)院的專用物資，支援武漢的急用物資等緊急采購才能適用該文件，而且，緊急采購只是方式和程序方面可不遵循政府采購法，預(yù)算信息公開、驗(yàn)收等還是要執(zhí)行政府采購法的相關(guān)規(guī)定。財(cái)政部此前發(fā)布的《關(guān)于疫情防控期間開展政府采購活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，主要解決的是緊急采購以外的政府采購活動(dòng)問題。特殊時(shí)期，為避免人員聚集，有些項(xiàng)目要暫?；蜓悠?，但又不能總拖延，如何恢復(fù)并推進(jìn)這些采購活動(dòng)，該文件給出了答案。比如，在專家抽取方面，可由采購人通過網(wǎng)絡(luò)隨機(jī)抽取或根據(jù)實(shí)際情況自行選定；對(duì)于進(jìn)場(chǎng)交易，按規(guī)定應(yīng)在公共資源交易中心實(shí)施的采購活動(dòng)，因公共資源交易中心暫停業(yè)務(wù)無法開展的，可在其他平臺(tái)或其他場(chǎng)所進(jìn)行；關(guān)于實(shí)施電子化采購，該文件指出，有條件的地方盡量在線提供采購文件、提交投標(biāo)（響應(yīng)）文件，實(shí)行電子開標(biāo)、電子評(píng)審等流程?！敝袡C(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理岳小川介紹說。
2.政府采購意向公開
2020年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》（財(cái)庫〔2020〕10號(hào)），決定自7月1日起在中央預(yù)算單位和北京市、上海市、深圳市市本級(jí)預(yù)算單位開展試點(diǎn)，這一舉措引發(fā)了業(yè)界的廣泛關(guān)注。
政府采購意向公開具有促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)意義。上海市政府采購中心副主任徐舟認(rèn)為，政府采購意向公開是政府采購加強(qiáng)過程控制和結(jié)果導(dǎo)向的雙重體現(xiàn)。據(jù)了解，很多政府采購項(xiàng)目在進(jìn)入采購階段后其實(shí)已經(jīng)不具有競(jìng)爭(zhēng)性了。這些項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，往往不在采購階段，更不在評(píng)審階段，而是在需求確定階段已經(jīng)基本完成。對(duì)多數(shù)供應(yīng)商來講，待看到招標(biāo)公告再來參與競(jìng)標(biāo)，它們可能已經(jīng)“輸在起跑線上”了。政府采購意向公開是一項(xiàng)非常好的機(jī)制，它能夠更好地保障供應(yīng)商機(jī)會(huì)公平，同時(shí)對(duì)采購人的需求確定過程也是一種監(jiān)督，能夠有效促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。另外，政府采購意向公開有利于采購人開闊視野，通過更廣泛地了解市場(chǎng)信息，更科學(xué)、更全面地確定采購需求，從而更好地達(dá)成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、物有所值的采購結(jié)果。
但政府采購意向公開也面臨認(rèn)知和操作難題，比如，其與政府采購需求公示有著怎樣的聯(lián)系和區(qū)別？?jī)烧呤欠駮?huì)出現(xiàn)“重疊效應(yīng)”？對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購需求公示相對(duì)狹義，前者的范圍要大于后者，而后者應(yīng)該是前者的核心內(nèi)容，兩者之間雖有重疊，但還是互補(bǔ)且一致的，為了避免造成不必要的資源浪費(fèi)，下一步工作中還應(yīng)該進(jìn)一步系統(tǒng)化、科學(xué)化地梳理和完善相關(guān)規(guī)定。
3.政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展
促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是政府采購的政策功能之一，尤其是2020年受疫情影響，中小企業(yè)的發(fā)展?fàn)縿?dòng)著所有人的心。在政府采購領(lǐng)域，中小企業(yè)認(rèn)定認(rèn)知空白、預(yù)留采購份額與價(jià)格扣除優(yōu)惠等政策支持力度欠缺、相關(guān)政策有待更新等問題逐漸顯現(xiàn)。而也是在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》《關(guān)于健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度的若干意見》頒布實(shí)施，對(duì)政府采購提出了新要求，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》亟待修訂。
實(shí)踐中，反映較為突出的是，中小企業(yè)不知道如何認(rèn)定自己是中小企業(yè)，甚至為此放棄了很多參與政府采購的實(shí)惠。對(duì)此，岳小川認(rèn)為，既可以采用企業(yè)自我認(rèn)定的方式，也可以采用由政府認(rèn)定的方式。但如果是政府認(rèn)定，則行政成本會(huì)比較高，而且政府是否愿意進(jìn)行認(rèn)定也有待討論。企業(yè)自證的方式是相對(duì)合理的，當(dāng)然，如果企業(yè)的認(rèn)定出現(xiàn)了問題，以至于出現(xiàn)質(zhì)疑投訴，則有待進(jìn)一步解決。
在政策支持力度方面，事實(shí)上，業(yè)內(nèi)很多觀點(diǎn)認(rèn)為，目前的政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的政策力度是足夠的。根據(jù)現(xiàn)行辦法，預(yù)算單位在滿足機(jī)構(gòu)自身基本需求的前提下，應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上給中小企業(yè)。另外，很多地方對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除。這些規(guī)定在全國(guó)各地都得到了很好的執(zhí)行。
4.政府采購評(píng)審專家制度
實(shí)際上，對(duì)我國(guó)政府采購評(píng)審專家制度的詬病由來已久，“專家不?！?、素養(yǎng)不夠、缺乏約束等都是老生常談的問題。那么，站在深化政府采購制度改革的起點(diǎn)上，專家角色該如何定位，符合怎樣條件的專家可以入選，專家管理應(yīng)如何進(jìn)行，如何重塑政府采購評(píng)審專家制度……此類問題一直困擾著政采人們。
針對(duì)上述問題，上海市財(cái)政局政府采購管理處副處長(zhǎng)王周歡強(qiáng)調(diào)了3點(diǎn)關(guān)鍵內(nèi)容。第一，專家角色是否需要重新定位？目前來講，根據(jù)政府采購相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，除了單一來源采購項(xiàng)目，基本上所有的項(xiàng)目都需要專家參與評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目的復(fù)雜程度不加區(qū)分，專家評(píng)審具有廣泛性。這一點(diǎn)是要區(qū)分開的。技術(shù)、服務(wù)方案比較復(fù)雜的項(xiàng)目可以邀請(qǐng)專家評(píng)審，而通用類項(xiàng)目則可以考慮省略專家評(píng)審環(huán)節(jié)。要更加突出專家“專業(yè)咨詢顧問”的定位。
第二，政府采購需要什么樣的專家？“專業(yè)不精”的問題在實(shí)踐中非常突出。“技術(shù)精通+了解市場(chǎng)+通曉政府采購規(guī)則”型的專家是政府采購領(lǐng)域所需要的。同時(shí)，要注意對(duì)專家進(jìn)行分類。
第三，是否需要加大對(duì)專家的約束力度？實(shí)踐中基本是按照《政府采購評(píng)審專家管理辦法》對(duì)專家行為進(jìn)行規(guī)范，專家泄露評(píng)審情況，或者與供應(yīng)商相互串通等違法違規(guī)行為依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例》第七十五條規(guī)定追究法律責(zé)任，但在實(shí)務(wù)中較難取證。我國(guó)現(xiàn)行政府采購法律對(duì)專家的約束力較小，這一點(diǎn)是未來專家管理制度重塑中需要注意的。
5.保證金的收取
在政府采購領(lǐng)域，經(jīng)常使用的保證金通常有投標(biāo)保證金、履約保證金和質(zhì)量保證金。這些保證金為投標(biāo)人正確履約、采購活動(dòng)的順利進(jìn)行提供了重要保障。但關(guān)于投標(biāo)保證金的收取與否及保證金的收取方式則需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。
一方面，面對(duì)一些地方采取取消投標(biāo)保證金的做法，應(yīng)理性看待，不宜搞“一刀切”。另一方面，保證金的收取方式除現(xiàn)金外，還可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。而且，《<中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例>釋義》（以下簡(jiǎn)稱《釋義》）也明確，國(guó)務(wù)院《現(xiàn)金管理暫行條例》和中國(guó)人民銀行《現(xiàn)金管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定，現(xiàn)金只能在規(guī)定的使用范圍和小額資金的結(jié)算中使用，其他結(jié)算要用銀行轉(zhuǎn)賬方式進(jìn)行。投標(biāo)保證金從資金的使用范圍看，不屬于可以采用現(xiàn)金方式結(jié)算的范圍，從金額上看絕大部分都屬于大額資金。因此，從國(guó)家現(xiàn)金管理規(guī)定角度看，投標(biāo)保證金要用非現(xiàn)金方式提交。另外，用現(xiàn)金方式提交投標(biāo)保證金還存在管理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。允許投標(biāo)保證金使用現(xiàn)金，不利于防范圍標(biāo)串標(biāo)，保證金容易被挪用侵占。同時(shí)，攜帶大量現(xiàn)金本身也不安全，從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度也應(yīng)當(dāng)避免使用現(xiàn)金。但上海市政府采購中心秦志龍表示，采用銀行保函方式收取保證金的做法對(duì)大中型企業(yè)是比較有利的，而對(duì)小微企業(yè)或沒有獲得銀行授信額度的企業(yè)反而是負(fù)擔(dān)。
6.競(jìng)談報(bào)價(jià)能否公開
在競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目中，能否公開所有供應(yīng)商的報(bào)價(jià)？可以在第幾輪報(bào)價(jià)中選擇公開？實(shí)踐中操作不一，業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)出現(xiàn)分歧。
支持公開競(jìng)爭(zhēng)性談判報(bào)價(jià)的觀點(diǎn)認(rèn)為，這樣做可以打消供應(yīng)商“是不是有供應(yīng)商‘陪標(biāo)’”“我自己的報(bào)價(jià)是不是被修改了”等疑慮，體現(xiàn)了政府采購公開的原則，符合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求。而反對(duì)方則認(rèn)為，公開報(bào)價(jià)的做法不符合《中華人民共和國(guó)政府采購法》以及《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“74號(hào)令”）對(duì)談判過程保密的規(guī)定，而且是否公平不體現(xiàn)在公開報(bào)價(jià)上，“落選”供應(yīng)商知道成交人的價(jià)格足矣。
對(duì)此，浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處副處長(zhǎng)張旭東認(rèn)為，由于競(jìng)爭(zhēng)性談判類項(xiàng)目一般要進(jìn)行多輪報(bào)價(jià)，如果把供應(yīng)商每一輪的報(bào)價(jià)都公開是沒有必要的，對(duì)于需求可能變更或者兩階段談判的項(xiàng)目，甚至有沒有必要要求供應(yīng)商在初次響應(yīng)時(shí)進(jìn)行報(bào)價(jià)都是值得探討的。但從制度設(shè)計(jì)層面來講，還是應(yīng)該將最終的、不可更改的報(bào)價(jià)加以公開。另外，據(jù)了解，浙江省財(cái)政廳受財(cái)政部國(guó)庫司委托牽頭負(fù)責(zé)74號(hào)令的修訂工作，他們準(zhǔn)備將“公開競(jìng)爭(zhēng)性談判最后一輪報(bào)價(jià)”的內(nèi)容寫入其中。
7.經(jīng)營(yíng)范圍能否作為資格條件
在政府采購領(lǐng)域，關(guān)于供應(yīng)商經(jīng)營(yíng)范圍能否作為其參與項(xiàng)目的資格條件、加分條件和中標(biāo)、成交條件，業(yè)界一直存有爭(zhēng)議，且莫衷一是。
持反對(duì)觀點(diǎn)的從業(yè)人員認(rèn)為，隨著實(shí)踐的不斷創(chuàng)新，供應(yīng)商營(yíng)業(yè)執(zhí)照中已經(jīng)登記的營(yíng)業(yè)范圍很難及時(shí)、準(zhǔn)確地涵蓋該投標(biāo)人實(shí)際可以經(jīng)營(yíng)的范疇，如若將經(jīng)營(yíng)范圍作為采購文件中的限定條件，那很大程度上將限制該供應(yīng)商的合法權(quán)益。但也有聲音認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)范圍體現(xiàn)了一家企業(yè)在技術(shù)、人員和設(shè)備等方面有所積淀或儲(chǔ)備，表示其在經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)相對(duì)具有優(yōu)勢(shì)。試想，如果采購人想找一家家具供貨企業(yè)，結(jié)果來了一家食品供貨企業(yè)，那采購過程與效果肯定不盡人意。
2020年9月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳和市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)過程中企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)資格審查工作的通知》，該文件規(guī)定：招標(biāo)人在招標(biāo)項(xiàng)目資格預(yù)審公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)公告、招標(biāo)文件中不得以營(yíng)業(yè)執(zhí)照記載的經(jīng)營(yíng)范圍作為確定投標(biāo)人經(jīng)營(yíng)資質(zhì)資格的依據(jù)，不得將投標(biāo)人營(yíng)業(yè)執(zhí)照記載的經(jīng)營(yíng)范圍采用某種特定表述或者明確記載某個(gè)特定經(jīng)營(yíng)范圍細(xì)項(xiàng)作為投標(biāo)、加分或者中標(biāo)條件，不得以招標(biāo)項(xiàng)目超出投標(biāo)人營(yíng)業(yè)執(zhí)照記載的經(jīng)營(yíng)范圍為由認(rèn)定其投標(biāo)無效。對(duì)此，業(yè)內(nèi)多位專家表示，這一通知的發(fā)布雖不能直接適用于政府采購，但具有很強(qiáng)的借鑒意義。
8.湊不夠3家供應(yīng)商的競(jìng)談項(xiàng)目怎么辦
74號(hào)令規(guī)定，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目，在采購過程中符合競(jìng)爭(zhēng)要求的供應(yīng)商或者報(bào)價(jià)未超過采購預(yù)算的供應(yīng)商不足3家的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性談判采購活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購活動(dòng)。依據(jù)上述規(guī)定，某基層地區(qū)的部分競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目因得不到3家條件符合的供應(yīng)商響應(yīng)而被常年擱置。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)專家建議，一方面，由采購人和評(píng)審專家采用書面推薦的方式推薦滿足條件的供應(yīng)商，推薦的供應(yīng)商數(shù)量為3家以上，若通過書面推薦的方式，仍達(dá)不到3家的，也可以將公告方式和書面推薦方式相結(jié)合，以確保參與談判的供應(yīng)商數(shù)量；另一方面，采購人要思考項(xiàng)目本身設(shè)置的采購預(yù)算是否過低，導(dǎo)致具備資格條件且又有能力完成采購項(xiàng)目的供應(yīng)商因利潤(rùn)空間有限而不愿參與采購項(xiàng)目談判，再或者是不是競(jìng)爭(zhēng)性談判文件存在不合理?xiàng)l款，導(dǎo)致供應(yīng)商不敢前來響應(yīng)。
政府采購專家吳小明強(qiáng)調(diào)，如果是達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的項(xiàng)目，且前來投標(biāo)且條件符合的供應(yīng)商只有兩家，那么采購人是可以申請(qǐng)由公開招標(biāo)方式轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的，但前提是要符合4個(gè)條件：由采購人提出；經(jīng)專家論證；招標(biāo)文件不存在不合理?xiàng)l件且招標(biāo)程序符合有關(guān)規(guī)定；經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)。這里要注意，一般不能當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行此種采購方式的變更。
9.較大數(shù)額罰款如何認(rèn)定
《中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例》明確將“較大數(shù)額罰款”列為供應(yīng)商的重大違法記錄，盡管《釋義》對(duì)“較大數(shù)額罰款”的判定標(biāo)準(zhǔn)作了說明，但因中央各部門以及各地人民政府的規(guī)定不一，實(shí)踐中操作人員仍有疑惑。對(duì)此，《中國(guó)政府采購報(bào)》記者和政府采購法律專家蔡錕對(duì)有關(guān)判定和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理。
事實(shí)上，當(dāng)前并沒有法律法規(guī)對(duì)“較大數(shù)額罰款”中的“較大數(shù)額”的標(biāo)準(zhǔn)或范圍作出統(tǒng)一規(guī)定。但是，根據(jù)行政處罰法第十三條的授權(quán)規(guī)定，規(guī)章可以“在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”，而“較大數(shù)額罰款”中的“較大數(shù)額”恰是罰款這一處罰種類的幅度性內(nèi)容。
因此，在實(shí)踐中，對(duì)何為“較大數(shù)額罰款”，于中央層面，系由國(guó)務(wù)院下屬各領(lǐng)域部委級(jí)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)以部委規(guī)章形式作出的規(guī)定；于地方層面，則系通過地方性法規(guī)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府通過地方規(guī)章形式作出的規(guī)定（具體標(biāo)準(zhǔn)參見《中國(guó)政府采購報(bào)》第950期、956期實(shí)務(wù)版）。
10.小額零星多頻次采購如何實(shí)施
2020年，更多關(guān)于集中采購代理機(jī)構(gòu)、包括協(xié)議采購在內(nèi)的實(shí)務(wù)問題被廣泛探討，其中由中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購中心韓露撰寫的《為小額零星多頻次采購支招》獲得業(yè)界關(guān)注。
該篇文章從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)并指出，針對(duì)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等政府采購方式，現(xiàn)行政策法規(guī)較為完備，但對(duì)于零星、小額、多頻次且無法提前確定采購數(shù)量、采購時(shí)間的采購項(xiàng)目，由于缺少針對(duì)性強(qiáng)的法律法規(guī)約束，面臨采購程序和規(guī)則不清晰、不確定、“百花齊放”等問題。比如，對(duì)于采購標(biāo)準(zhǔn)限額下集中采購目錄內(nèi)的品目，各地都會(huì)明確，目錄內(nèi)品目需由集中采購機(jī)構(gòu)組織，對(duì)于限額以下的目錄內(nèi)品目通常會(huì)根據(jù)品目的特點(diǎn)采用協(xié)議供貨、電子賣場(chǎng)、定點(diǎn)采購等方式。但在此種情形下就暴露出3個(gè)問題：缺少對(duì)應(yīng)的法定采購方式；征集主體與使用主體分離，其中互相的權(quán)責(zé)利很難通過一個(gè)招標(biāo)文件完全體現(xiàn)出來，造成執(zhí)行過程中很多糾紛無法厘清和追究責(zé)任；缺少對(duì)入圍供應(yīng)商的管理依據(jù)。
針對(duì)小額零星多頻次采購實(shí)踐中的諸多難題，該文作者建議盡快起草出臺(tái)《政府采購框架協(xié)議管理辦法》。這一建議在2020年年底發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中得到了很好的反饋。該征求意見稿將框架協(xié)議納入法定采購方式，據(jù)了解，相關(guān)的配套辦法也在研究制定，集中采購機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員反映，他們對(duì)未來的集中采購工作充滿信心。
來源：中國(guó)政府采購報(bào)
