——從兩起案例談?wù)少?gòu)法的修訂
兩家投標(biāo)供應(yīng)商的股東為同一人，或者相互之間存在控股關(guān)系，供應(yīng)商的股東為失信被執(zhí)行人……這些情形是否會(huì)影響供應(yīng)商正常參與政府采購(gòu)活動(dòng)？此問(wèn)題一直困擾著該領(lǐng)域內(nèi)的從業(yè)人員。筆者試從下面兩起案例談起，對(duì)政府采購(gòu)法的修訂提一些建議。
案例1
某預(yù)算單位組織采購(gòu)的“某知識(shí)讀本出版印刷及物流配送服務(wù)”招標(biāo)項(xiàng)目在評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期間，有關(guān)投標(biāo)人提出質(zhì)疑。該投標(biāo)人質(zhì)疑稱(chēng)：“此項(xiàng)目于2020年8月3日開(kāi)標(biāo)，由出版社和印刷廠組成的5家聯(lián)合體參與了投標(biāo)，其中兩個(gè)投標(biāo)人的情況如下：1號(hào)投標(biāo)人由F出版社和Z印刷有限公司組成，4號(hào)投標(biāo)人由K出版社有限公司和Q印務(wù)有限公司組成。K出版社有限公司和Z印刷有限公司同屬J出版集團(tuán)，控股股東及實(shí)際控制人均為同一法人J出版集團(tuán)，兩者的董事、監(jiān)事等高級(jí)管理人員也高度重合。兩個(gè)投標(biāo)人存在重大關(guān)聯(lián)關(guān)系，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）相關(guān)條款以及招標(biāo)文件有關(guān)規(guī)定，認(rèn)定其投標(biāo)無(wú)效。”
收到該公司質(zhì)疑函后，預(yù)算單位查詢(xún)了國(guó)家信用信息公示系統(tǒng)，并根據(jù)《實(shí)施條例》第十八條的規(guī)定，答復(fù)如下：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)上述規(guī)定，如果參加投標(biāo)的供應(yīng)商負(fù)責(zé)人（法定代表人或者法律、行政法規(guī)規(guī)定代表單位行使職權(quán)的主要負(fù)責(zé)人）為同一人，或者參加投標(biāo)的供應(yīng)商之間存在直接控股或直接管理關(guān)系，這樣的關(guān)聯(lián)供應(yīng)商則不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)。經(jīng)查K出版社有限公司和Z印刷有限公司在國(guó)家信用信息公示系統(tǒng)的信息得知：首先，兩者法定代表人分別為A、B，不存在單位負(fù)責(zé)人為同一人的情況；其次，K出版社有限公司的股東為J出版股份有限公司，而Z印刷有限公司股東為Y（集團(tuán)）有限公司，兩者在股權(quán)結(jié)構(gòu)上不互為投資參股、不互為母子公司，且無(wú)證據(jù)證明兩者之間存在管理與被管理關(guān)系。綜上，上述兩家供應(yīng)商不屬于法規(guī)所禁止參加同一合同項(xiàng)下政府采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)系，采購(gòu)機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)將其投標(biāo)作無(wú)效投標(biāo)處理。
探析
在現(xiàn)行法律框架下，上述預(yù)算單位的做法和答復(fù)無(wú)疑是正確的，也可以說(shuō)是最優(yōu)選擇，但不能否認(rèn)質(zhì)疑理由是有一定道理的。雖然《實(shí)施條例》第十八條及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條都有“單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)”的類(lèi)似規(guī)定，但實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和公司之間存在的可能影響公正的各種關(guān)系太過(guò)復(fù)雜，無(wú)論對(duì)法律法規(guī)的制定，還是實(shí)際操作中對(duì)問(wèn)題性質(zhì)的認(rèn)定都存在兩難選擇。從公正、公平角度講，最理想的是各投標(biāo)人之間不存在任何關(guān)系；但實(shí)際上對(duì)一些規(guī)模較大的集團(tuán)公司，其下屬的子公司、“孫公司”，甚至是“孫孫公司”多如牛毛，如果說(shuō)他們之間沒(méi)有關(guān)系似乎不客觀，但一定要說(shuō)他們影響公正、公平也難以認(rèn)定。所以只能具體問(wèn)題具體分析，按照“與采購(gòu)人存在利害關(guān)系可能影響采購(gòu)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)”的規(guī)定執(zhí)行。
事實(shí)上，這也是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，但一直得不到有效解決，采購(gòu)人也難以做到真正的一碗水端平，建議未來(lái)的政府采購(gòu)法可以將這一問(wèn)題予以明確。
案例2
某預(yù)算單位組織采購(gòu)的“醫(yī)院急診醫(yī)療設(shè)備”招標(biāo)項(xiàng)目在評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期間，有關(guān)投標(biāo)人提出質(zhì)疑。該投標(biāo)質(zhì)疑稱(chēng)：“中標(biāo)人B醫(yī)療設(shè)備有限公司的股東為失信人，且該失信人員與現(xiàn)任法人代表為直系親屬。并且，B的相關(guān)公司合計(jì)發(fā)生數(shù)十起經(jīng)濟(jì)糾紛，誠(chéng)信堪憂(yōu)?！?/p>
收到這一質(zhì)疑函后，預(yù)算單位要求被質(zhì)疑人出具書(shū)面說(shuō)明及相關(guān)證明材料，并對(duì)其投標(biāo)文件和提交的說(shuō)明進(jìn)行了查證。最后根據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)以及核實(shí)結(jié)果答復(fù)如下：根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中查詢(xún)及使用信用記錄有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）的規(guī)定，“各級(jí)財(cái)政部門(mén)、采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)‘信用中國(guó)’網(wǎng)站(www.creditchina.gov.cn)、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)(www.ccgp.gov.cn)等渠道查詢(xún)相關(guān)主體信用記錄……對(duì)列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單及其他不符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定條件的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)拒絕其參與政府采購(gòu)活動(dòng)”。據(jù)此，供應(yīng)商股東是否為失信人或相關(guān)公司是否存在經(jīng)濟(jì)糾紛，不屬于政府采購(gòu)供應(yīng)商信用記錄查詢(xún)內(nèi)容，也無(wú)法成為拒絕該供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的理由。預(yù)算單位在對(duì)B公司進(jìn)行信用記錄查詢(xún)時(shí)，未發(fā)現(xiàn)該公司存在《通知》中規(guī)定的應(yīng)當(dāng)拒絕其參加政府采購(gòu)活動(dòng)的情形。
探析
案例2與案例1看似是兩個(gè)不同的問(wèn)題，但筆者以為，他們提出質(zhì)疑的理由都是基于要尋求公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的目標(biāo)，而這些恰恰是政府采購(gòu)應(yīng)該遵循的基本原則。所謂失信被執(zhí)行人，是指被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書(shū)確定義務(wù)之人，俗稱(chēng)“老賴(lài)”。如果該公司的股東是失信被執(zhí)行人，怎能說(shuō)他對(duì)投標(biāo)公司毫無(wú)影響？但從現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)看，采購(gòu)人確實(shí)無(wú)法拒絕其參加政府采購(gòu)活動(dòng)。但如果這名“老賴(lài)”一旦中標(biāo)，誰(shuí)又能保證其不會(huì)爽約、再度變?yōu)椤袄腺?lài)”？要知道，之所以把失信被執(zhí)行人稱(chēng)為“老賴(lài)”，就是因?yàn)槠湟回炄绱恕?/p>
另外，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民法院將向政府相關(guān)部門(mén)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位及行業(yè)協(xié)會(huì)等，通報(bào)失信被執(zhí)行人名單信息，供相關(guān)單位依照法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，在政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、政府扶持、行政審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資信貸、資質(zhì)認(rèn)定等方面對(duì)失信被執(zhí)行人予以信用懲戒。實(shí)施聯(lián)合懲戒就是為了增加其失信成本，維護(hù)社會(huì)、市場(chǎng)的正常秩序。
但如果因公司的某股東為失信被執(zhí)行人而處罰公司似乎也不完全合理，一方面，股東信息很難全部查證；另一方面，有搞株連的嫌疑，對(duì)投標(biāo)公司也不公平。好像這也是個(gè)兩難選擇，如何盡可能給參與各方一個(gè)公平、公正的待遇是一個(gè)難解之謎。
事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法〈征求意見(jiàn)稿〉》已經(jīng)將政府采購(gòu)信用體系建設(shè)列為了重點(diǎn)內(nèi)容，但是對(duì)于案例2這種信用上的關(guān)聯(lián)關(guān)系并沒(méi)有明確規(guī)定，和案例1類(lèi)似，建議新修訂的政府采購(gòu)法對(duì)這一問(wèn)題予以明確。
（作者：王楊維 秦志龍 單位：上海市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
