公開(kāi)招標(biāo)為何不能濫用
——從未達(dá)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政采項(xiàng)目談起
■ 文學(xué)權(quán) 韋素梅
實(shí)踐中，我們常常遇到這樣的問(wèn)題：未達(dá)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目可以采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)嗎？業(yè)內(nèi)對(duì)此觀點(diǎn)不一。
一種觀點(diǎn)表示不可以。持此觀點(diǎn)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如若法律沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定必須公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，均應(yīng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式。
另外一種觀點(diǎn)表示可以。實(shí)踐中，常常遇到一些采購(gòu)人有意將未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)，認(rèn)為公開(kāi)招標(biāo)能減少暗箱操作，“運(yùn)作空間”不大，可以除去熟人打招呼等麻煩，規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)。而業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“可以”的理由，一是符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十六條“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”的規(guī)定；二是法律沒(méi)有對(duì)未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)強(qiáng)制采購(gòu)人選擇非招標(biāo)采購(gòu)方式的相關(guān)規(guī)定，且也沒(méi)有要求采用公開(kāi)招標(biāo)方式時(shí)需報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)方式的選擇，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和采購(gòu)需求來(lái)科學(xué)研判、準(zhǔn)確確定，未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目具體情況，依法選擇適用的非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)，不得隨意采用和濫用采購(gòu)方式，不得逢采必招，隨意擴(kuò)大適用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式。主要理由和依據(jù)有如下三點(diǎn)：
政府采購(gòu)項(xiàng)目如何選擇適用的采購(gòu)方式，政府采購(gòu)法律法規(guī)和政策制度已作出明確規(guī)定
《政府采購(gòu)法》第六十四條明確規(guī)定了“采購(gòu)人必須按照本法規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序進(jìn)行采購(gòu)”，采購(gòu)人應(yīng)以此為根本遵循，按照預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和保障公共服務(wù)職能的原則，依據(jù)政府采購(gòu)法律法規(guī)和政策制度對(duì)各種采購(gòu)方式適用情形的規(guī)定，根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目需求特點(diǎn)確定合適的采購(gòu)方式。
同時(shí)，財(cái)政部辦公廳2015年5月28日在答復(fù)山西省財(cái)政廳的《關(guān)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)方式適用等問(wèn)題的函》（財(cái)辦庫(kù)〔2015〕111號(hào)）中，進(jìn)一步明確了“對(duì)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人要建立和完善內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化采購(gòu)、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門（崗位）責(zé)任，結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目具體情況，依法選擇適用的采購(gòu)方式，防止隨意采用和濫用采購(gòu)方式”。
另外，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《地方預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引（2020年版）》（財(cái)庫(kù)〔2019〕69號(hào)），為落實(shí)“放管服”改革精神，降低行政成本，提高采購(gòu)效率，明確省級(jí)、市縣級(jí)單位政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)分別不應(yīng)低于50萬(wàn)元、30萬(wàn)元，工程項(xiàng)目分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于60萬(wàn)元，同時(shí)，貨物和服務(wù)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于200萬(wàn)元，工程及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。調(diào)整并提高公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，目的在于放寬采購(gòu)人選擇采購(gòu)方式自主權(quán)，降低公開(kāi)招標(biāo)比例，提高采購(gòu)效率。
對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的各種采購(gòu)方式適用情形，政府采購(gòu)法律法規(guī)和政策制度的相關(guān)解讀已作出進(jìn)一步闡述和說(shuō)明
在采購(gòu)方式方面，《<中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例>釋義》（以下簡(jiǎn)稱《釋義》）有相關(guān)解釋?！夺屃x》指出，公開(kāi)招標(biāo)無(wú)論從透明度上還是程序上確實(shí)是最具競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)范的采購(gòu)方式，但同時(shí)也存在周期長(zhǎng)、效率低、成本高、程序單一、不夠靈活等缺點(diǎn)。從國(guó)際慣例看，公開(kāi)招標(biāo)僅適用于采購(gòu)需求能夠詳細(xì)描述的項(xiàng)目采購(gòu)這一情形，且公開(kāi)招標(biāo)也不是唯一的主導(dǎo)方式。并且，《釋義》強(qiáng)調(diào)，各級(jí)財(cái)政部門要圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求的實(shí)際情況，按照政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定明確各種采購(gòu)方式的適用情形。
財(cái)政部對(duì)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）也有相關(guān)解讀。2015年3月18日，財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)做客中國(guó)政府網(wǎng)在線訪談解讀《實(shí)施條例》時(shí)指出：“不分情況，對(duì)一些小額、急需的采購(gòu)項(xiàng)目和產(chǎn)品提供者較少的項(xiàng)目等適用公開(kāi)招標(biāo)，既不經(jīng)濟(jì)，效率也低”，同時(shí)認(rèn)為“有的地方片面追求擴(kuò)大公開(kāi)招標(biāo)比例，泛化運(yùn)用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，對(duì)自身特性不適合公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，從資金使用安全性考慮也采用了公開(kāi)招標(biāo)。某些設(shè)區(qū)市級(jí)、縣級(jí)政府自行設(shè)定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，受采購(gòu)規(guī)模和項(xiàng)目金額所限，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)越設(shè)越低，甚至幾萬(wàn)元、十幾萬(wàn)元的小項(xiàng)目都納入公開(kāi)招標(biāo)范疇，成本與效益不匹配，供應(yīng)商參與積極性不高，進(jìn)而導(dǎo)致采購(gòu)失敗率較高、采購(gòu)效率低下等問(wèn)題，甚至只要出現(xiàn)公開(kāi)招標(biāo)僅有一家投標(biāo)的情形，就采取單一來(lái)源方式采購(gòu)，既扭曲了政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)本意，影響了政府采購(gòu)工作形象，也容易帶來(lái)腐敗問(wèn)題”。
根據(jù)全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議有關(guān)精神也可以得出類似答案。如2017年12月7日至8日召開(kāi)的全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要深入落實(shí)“放管服”改革要求，做好有關(guān)重點(diǎn)工作，適當(dāng)提高政府采購(gòu)相關(guān)限額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大預(yù)算部門在選擇采購(gòu)方式等方面的自主權(quán)。
同時(shí)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)方式和深化政府采購(gòu)制度改革的方向不符。2020年10月21日財(cái)政部許宏才副部長(zhǎng)在《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 加快建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度》的署名文章中指出，“當(dāng)前政府采購(gòu)制度的成熟度還不夠，還不能完全適應(yīng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求”，認(rèn)為其具體表現(xiàn)之一是，“在實(shí)踐中過(guò)度強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)，客觀上造成采購(gòu)活動(dòng)中低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)和高價(jià)采購(gòu)并存，采購(gòu)效率和滿意度較低”，進(jìn)而指出以公開(kāi)招標(biāo)為主的現(xiàn)行采購(gòu)交易制度越來(lái)越不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，強(qiáng)調(diào)要以采購(gòu)需求為引領(lǐng)，健全適應(yīng)不同需求特點(diǎn)的交易制度體系。筆者認(rèn)同上述觀點(diǎn)，即要構(gòu)建采購(gòu)需求特點(diǎn)與采購(gòu)方式等相匹配的交易制度，比如，對(duì)需求清晰的通用貨物或服務(wù)，原則采用公開(kāi)招標(biāo)方式；對(duì)無(wú)法明確需求，需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目，主要采用競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式；對(duì)多頻次、小額度的零星采購(gòu)，設(shè)置框架協(xié)議等簡(jiǎn)易采購(gòu)程序；對(duì)電子賣場(chǎng)采購(gòu)，推行網(wǎng)上直采、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、電子反拍等網(wǎng)上交易方式，從而推動(dòng)構(gòu)建形成多種采購(gòu)方式相互補(bǔ)充、靈活選擇的交易制度體系。
另外，值得注意的是，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中，沒(méi)有“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”的相關(guān)表述，現(xiàn)行“公開(kāi)招標(biāo)”和“邀請(qǐng)招標(biāo)”采購(gòu)方式也統(tǒng)一改稱“招標(biāo)”采購(gòu)方式，還增加了“框架協(xié)議采購(gòu)”這一采購(gòu)方式種類。此項(xiàng)內(nèi)容的修改體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向，落實(shí)了深化政府采購(gòu)制度改革精神和要求。
其他部門和地方，對(duì)各種采購(gòu)方式適用情形也有明確和具體的規(guī)定
以中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心印發(fā)的《中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府集中采購(gòu)目錄實(shí)施方案（2020年版）》為例，其中明確，確定采購(gòu)方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需求特點(diǎn)合理選擇，依法依規(guī)采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非公開(kāi)招標(biāo)方式，避免因過(guò)度公開(kāi)招標(biāo)影響采購(gòu)執(zhí)行效率。
在一些地方省市也有類似規(guī)定。比如，廣西財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于自治區(qū)本級(jí)預(yù)算單位政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)行備案管理的通知》（桂財(cái)采〔2015〕14號(hào)）就規(guī)定，預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》、廣西政府集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定編制政府采購(gòu)計(jì)劃，選擇符合要求的采購(gòu)方式等。未達(dá)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的原則上應(yīng)當(dāng)采用非公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)。該通知同時(shí)明確，出現(xiàn)“選擇采購(gòu)方式不符合要求的（如，未達(dá)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)采用公開(kāi)招標(biāo)的）”情形的，備案系統(tǒng)將不能提交采購(gòu)計(jì)劃。
此外，按照政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定，未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，如采用了公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，則項(xiàng)目適用的法律體系、監(jiān)管主體也隨之改變，同時(shí)，后續(xù)的工程施工和款項(xiàng)支付也會(huì)有相應(yīng)變化。
由此可見(jiàn)，實(shí)踐中，未達(dá)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人選擇采購(gòu)方式至關(guān)重要。不正確選擇采購(gòu)方式，不僅容易導(dǎo)致采購(gòu)失敗或浪費(fèi)時(shí)間，還影響采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施或達(dá)不到預(yù)期采購(gòu)效果。對(duì)《政府采購(gòu)法》第二十六條所規(guī)定的“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”，要結(jié)合整個(gè)法律法規(guī)體系來(lái)理解和執(zhí)行。公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要方式，但絕對(duì)不是唯一的方式，也并非最好的方式。采購(gòu)人不得為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，僅憑主觀判斷，而無(wú)視采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，全部通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。為依法履行采購(gòu)程序，規(guī)范采購(gòu)操作，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)物有所值，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)落實(shí)好主體責(zé)任，強(qiáng)化需求管理，按照合法性、合理性、必要性等原則要求，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和采購(gòu)需求來(lái)準(zhǔn)確確定采購(gòu)方式。對(duì)沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、需求難以客觀量化、技術(shù)規(guī)格難以具體明確的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)通過(guò)選擇競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源和電子賣場(chǎng)采購(gòu)等非招標(biāo)采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)。
（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
