在招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，因招標(biāo)文件的規(guī)定存在歧義而引發(fā)的爭(zhēng)議比較普遍，而招標(biāo)投標(biāo)各方及監(jiān)督管理部門對(duì)因招標(biāo)文件存在歧義的解釋規(guī)則眾說紛紜。本文從一則案例出發(fā)，結(jié)合《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法學(xué)理論及法律規(guī)定對(duì)招標(biāo)文件存在歧義時(shí)解釋應(yīng)當(dāng)考量的因素進(jìn)行探討，以期為招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議的解決提供指引。
一、問題的提出
在招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，因招標(biāo)文件的規(guī)定存在歧義而引發(fā)的招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議比較普遍，而招標(biāo)投標(biāo)各方及行政監(jiān)管部門對(duì)招標(biāo)文件歧義內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何解釋可謂眾說紛紜，有的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件內(nèi)容進(jìn)行文義解釋，有的則堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況和招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)慣例作出有利于投標(biāo)人的解釋。對(duì)此，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》僅在第二十三條和三十九條規(guī)定了招標(biāo)人可自行或在評(píng)標(biāo)委員會(huì)的要求下對(duì)招標(biāo)文件不清楚的內(nèi)容進(jìn)行澄清或修改的規(guī)則，但并未規(guī)定中標(biāo)后各方對(duì)招標(biāo)文件不明確內(nèi)容產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)如何解釋的規(guī)則，即使2019年12月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》也沒有作出相應(yīng)規(guī)定。
現(xiàn)實(shí)中的一則案例則表明實(shí)踐中對(duì)招標(biāo)文件存在歧義時(shí)解釋規(guī)則的制度需求。2019年A市招標(biāo)人B發(fā)布的招標(biāo)文件中規(guī)定：投標(biāo)單位應(yīng)出具無拖欠農(nóng)民工工資承諾書。經(jīng)評(píng)標(biāo)C為第一中標(biāo)候選人，公示期間D質(zhì)疑C在2009年有嚴(yán)重拖欠農(nóng)民工工資行為，不符合招標(biāo)文件規(guī)定條件。后B組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)異議進(jìn)行重新評(píng)審，結(jié)果為：評(píng)標(biāo)委員會(huì)完全按招標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，投標(biāo)人提供了無拖欠農(nóng)民工工資的承諾，其他投標(biāo)人的異議招標(biāo)人查實(shí)后可根據(jù)招標(biāo)文件相關(guān)條款進(jìn)行處理。B認(rèn)為，招標(biāo)文件關(guān)于無拖欠農(nóng)民工工資的承諾要求無時(shí)間限制，應(yīng)解釋為從未發(fā)生過拖欠工資行為，C自認(rèn)2009年在某項(xiàng)目中存在拖欠農(nóng)民工工資行為但已結(jié)清欠款，故C構(gòu)成虛假承諾，按招標(biāo)文件規(guī)定中標(biāo)無效,后決定廢標(biāo)并公示。而C認(rèn)為不構(gòu)成虛假承諾，B廢標(biāo)不合法，遂向A市招標(biāo)辦進(jìn)行投訴。A市招標(biāo)辦針對(duì)如何解釋招標(biāo)文件關(guān)于無拖欠農(nóng)民工工資內(nèi)容也存在兩種不同認(rèn)識(shí)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為B的解釋不違背法律規(guī)定；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為B的解釋雖然不違法，但是有悖常理且明顯不公。
該案例比較明確地提出了中標(biāo)后因招標(biāo)文件內(nèi)容存在歧義引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)考量哪些因素對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行解釋才符合公平合理原則的法律問題，而我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范缺乏相應(yīng)的處理規(guī)則，本文擬對(duì)此進(jìn)行探討。
二、考量《合同法》的原則或規(guī)則規(guī)定
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)作為一種特殊的合同締結(jié)方式，其本質(zhì)上涉及的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于《合同法》所調(diào)整的合同法律關(guān)系。因此，因招標(biāo)文件的規(guī)定存在歧義引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)考慮從遵循《合同法》原則或規(guī)則的角度進(jìn)行解釋。
招標(biāo)文件通常是由招標(biāo)人自行或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)擬定的格式性文書，當(dāng)其內(nèi)容存在歧義而引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，《合同法》關(guān)于格式合同條款理解爭(zhēng)議的規(guī)定能夠?yàn)榻鉀Q解釋問題提供相應(yīng)的規(guī)則指引。雖然招標(biāo)文件系合同締結(jié)過程中的要約邀請(qǐng)，但從《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定來看，由于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特殊性，招標(biāo)文件又不同于一般的邀約邀請(qǐng)，投標(biāo)人的投標(biāo)必須符合招標(biāo)文件所提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件，因此招標(biāo)文件對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人具有合同的約束力。于是，根據(jù)《合同法》第四十一條“對(duì)格式條款的理解發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋。對(duì)格式條款有兩種以上解釋的，應(yīng)當(dāng)作出不利于提供格式條款一方的解釋。格式條款和非格式條款不一致的，應(yīng)當(dāng)采用非格式條款”的規(guī)定，對(duì)招標(biāo)文件中的格式條款有兩種以上解釋的，應(yīng)當(dāng)作出不利于提供格式條款一方即招標(biāo)人的解釋。
三、考量歧義產(chǎn)生的原因中是否存在違反法定義務(wù)的因素
招標(biāo)文件的質(zhì)量是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)成敗的關(guān)鍵，招標(biāo)人自身或者其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)依法應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要進(jìn)行擬定，對(duì)招標(biāo)文件中模糊或不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)容進(jìn)行澄清應(yīng)當(dāng)屬于招標(biāo)人的權(quán)利，而當(dāng)投標(biāo)人提出質(zhì)疑時(shí)進(jìn)行解釋也是招標(biāo)人的法定義務(wù)。因此，當(dāng)招標(biāo)文件的內(nèi)容存在歧義引發(fā)招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)從歧義產(chǎn)生的原因中是否違反法定義務(wù)或存在過錯(cuò)的因素確定解釋規(guī)則。
及時(shí)澄清、修改招標(biāo)文件是保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行的前提條件。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十三條的規(guī)定，招標(biāo)人對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間至少十五日前以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人；該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分。而該法第三十九條也規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以要求投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件中含義不明確的內(nèi)容做必要的澄清或者說明，但是澄清或者說明不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”。由此可見，招標(biāo)人負(fù)有對(duì)招標(biāo)文件不明確之處作出澄清或修改并告知招標(biāo)文件收受人的義務(wù)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)也具有審查并要求澄清或者說明投標(biāo)文件的義務(wù)，兩者未履行上述法定審慎義務(wù)，導(dǎo)致招標(biāo)文件存在的模糊之處未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，由此對(duì)投標(biāo)人形成了信賴，故此種情形下對(duì)招標(biāo)文件的解釋應(yīng)當(dāng)考量產(chǎn)生歧義的原因中，是否存在招標(biāo)人違反法定及時(shí)澄清或修改義務(wù)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否履行了審慎注意義務(wù)等因素，如果其未履行上述法定義務(wù)導(dǎo)致投標(biāo)人中標(biāo)后因招標(biāo)文件歧義發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照有利于維護(hù)中標(biāo)人利益的原則解釋，方顯公平公正。
四、考量招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中的慣例因素
招標(biāo)文件的擬定涉及具體招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)、招標(biāo)人的需要以及特定行業(yè)或領(lǐng)域的通用慣例，因此即使由招標(biāo)投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或律師等專業(yè)人員擬定的招標(biāo)文件，其內(nèi)容也有可能百密一疏，而投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)對(duì)招標(biāo)文件規(guī)定的理解，也往往會(huì)基于招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目所屬行業(yè)或領(lǐng)域的通常慣例，甚至于無法逾越這種因素。因此，針對(duì)招標(biāo)文件內(nèi)容存在歧義而在中標(biāo)后引發(fā)招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議的，在無招標(biāo)文件的其他規(guī)定能夠確定招標(biāo)文件相關(guān)條款的明確含義時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)考量招標(biāo)文件的內(nèi)容按照不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的行業(yè)慣例該如何解釋和適用，如此才能符合公平合理原則，也更符合《合同法》竭力促成交易的立法旨意。
五、考量歧義內(nèi)容對(duì)合同履行是否具有實(shí)質(zhì)影響的因素
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條規(guī)定，招標(biāo)文件的內(nèi)容通常包含投標(biāo)人必備的資格條件、招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求以及投標(biāo)報(bào)價(jià)要求等。在投標(biāo)人中標(biāo)后，若招標(biāo)文件產(chǎn)生歧義的內(nèi)容并非招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件，則從公平合理和促進(jìn)市場(chǎng)交易的原則出發(fā)，在對(duì)歧義內(nèi)容進(jìn)行解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)考量其對(duì)招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目合同的履行是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的因素，如果不造成實(shí)質(zhì)性影響的，就不宜輕易否定招標(biāo)投標(biāo)的有效性。
六、結(jié)語
因招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)往往涉及眾多具有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的投標(biāo)人，在招標(biāo)文件內(nèi)容不明確時(shí)，即便招標(biāo)人和中標(biāo)人能夠達(dá)成一致，也無法回避其他投標(biāo)人行使法定的異議權(quán)，因此由招標(biāo)文件內(nèi)容歧義而引發(fā)的投訴等爭(zhēng)議比較常見，而如何基于公平公正合理的原則解釋招標(biāo)文件的規(guī)定就顯得非常重要。綜合上述考量因素，就本文前述案例而言，因B擬定招標(biāo)文件，投標(biāo)期間未對(duì)不明確的條件作出及時(shí)澄清和修改，評(píng)標(biāo)委員會(huì)也未盡審慎義務(wù)，且建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中存在招標(biāo)人通常僅要求投標(biāo)人近三年無拖欠農(nóng)民工工資行為的慣例，而且招標(biāo)人存在拖欠農(nóng)民工工資的情形距今已近十年，對(duì)本項(xiàng)投標(biāo)項(xiàng)目合同的履行不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。故在C已經(jīng)中標(biāo)且公示的情況下，應(yīng)當(dāng)按照有利于投標(biāo)人C的原則進(jìn)行解釋，不宜認(rèn)定C存在虛假承諾。
當(dāng)然，本文所提出的諸項(xiàng)考量因素涉及法律、實(shí)踐慣例等多個(gè)層面，在具體的招標(biāo)文件解釋爭(zhēng)議中仍需要結(jié)合爭(zhēng)議實(shí)際情況，綜合考量上述因素進(jìn)行解釋，以期達(dá)到在符合公平正義原則下解決招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議。
作者：宋國(guó)濤
作者單位：中共河南省委黨校決策咨詢部
來源：《招標(biāo)采購管理》
