為破解合同備案工作中的新情況與新問題，文章通過介紹政府采購合同備案的重要意義，從“由誰備”“備哪些”“備什么”“怎么備”等方面詳細介紹了合同備案的主要內(nèi)容，并針對當前存在的問題，有針對性地提出了加強合同備案管理的意見建議，以期為采購單位和監(jiān)管部門等提供參考，促進政府采購活動效能提高和營商環(huán)境持續(xù)提升。
政府采購合同備案是政府采購活動中的重要環(huán)節(jié)，是強化采購人主體責任、加快資金支付進度、提高政府采購效率的重要抓手。近年來，相關單位按照《政府采購法》有關要求，規(guī)范單位采購活動，積極推進采購合同備案工作，規(guī)范性不斷提升。但從實際情況來看，也存在部分單位重視程度不夠、備案不及時、備案信息不完整等問題。當前，政府采購制度改革不斷深化，“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”應用持續(xù)推進，合同備案工作在政府采購管理中的重要作用更加凸顯。如何加強政府采購合同備案管理，進一步創(chuàng)新政府采購合同應用，充分發(fā)揮政府采購在支持中小微企業(yè)發(fā)展方面的作用，是各單位面臨的一個重大課題，需要認真研究。
一、政府采購合同備案的重要意義
（一）政府采購合同備案是政府采購法律法規(guī)明確的內(nèi)容
《政府采購法》第四十七條規(guī)定，“政府采購項目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內(nèi)，采購人應當將合同副本報同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關部門備案。”對于采購人未按規(guī)定時間進行合同備案的，《政府采購法實施條例》第六十七條明確規(guī)定，“對于未按照規(guī)定時間將政府采購合同副本報本級人民財政部門和有關部門備案的”，“由財政部門責令限期改正，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予處分，并予以通報”。因此，政府采購合同在簽訂完成后進行合同備案是采購人應該履行的法定職責，采購單位應當嚴格遵守和規(guī)范執(zhí)行。
（二）政府采購合同備案是采購人主體責任履行的重要體現(xiàn)
各單位是政府采購活動執(zhí)行的主體，負責政府采購預算執(zhí)行，確定采購需求與付款條件，組織政府采購活動，簽訂政府采購合同，對政府采購合同備案信息的真實性負責。由于政府采購合同備案工作政策性強、時限要求緊、質(zhì)量要求高，一方面采購人需要依法依規(guī)與供應商簽訂政府采購合同，并進行合同公示、合同備案、合同追加、合同備案變更等，對政府采購合同簽訂與執(zhí)行等全過程負主體責任。另一方面采購人需要主動學習政府采購相關法律法規(guī)及政策，不斷提高單位的專業(yè)化水平，確保采購合同備案工作落實好并執(zhí)行到位。
（三）政府采購合同備案是規(guī)范政府采購活動的重要抓手
政府采購合同是政府采購預算與政府采購活動結果的具體體現(xiàn)，采購單位在政府采購活動結束后依據(jù)招標文件、采購需求、投標文件、約定的付款方式、評標報告等內(nèi)容，在中標或成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)與供應商簽訂政府采購合同，合同簽訂后應當及時備案。政府采購合同內(nèi)容是否完整、合同備案是否及時，直接影響著政府采購項目以及后續(xù)資金支付等工作能否順利進行。政府采購合同簽訂與備案的準確性、及時性是采購單位管理水平的具體體現(xiàn)，能有效檢驗采購單位的內(nèi)控管理與政府采購活動的專業(yè)化水平。
（四）政府采購合同備案是財政部門監(jiān)管的重要內(nèi)容
政府采購監(jiān)管部門依法依規(guī)對備案的合同文本進行檢查，檢查內(nèi)容包括合同是否符合政府采購法律法規(guī)和政策要求、是否符合采購預算管理要求、合同主要內(nèi)容及相關條款是否與招標采購文件要求一致、合同變更情況和備案合同與招標文件及評標報告等內(nèi)容是否一致、是否按規(guī)定程序進行備案等情況，對存在違法違規(guī)行為的單位和個人進行監(jiān)督檢查，一經(jīng)查實將按照《政府采購法》及其實施條例的規(guī)定進行嚴肅處理。
二、當前政府采購合同備案中存在的問題
（一）思想認識方面
部分單位對合同備案工作不夠重視，沒有充分認識到合同備案工作的重要性，在政府采購活動中重視采購活動程序，但是對中標或成交后的合同簽訂及備案環(huán)節(jié)不重視，存在備案不及時、備案信息不完整等情況。部分單位雖然對合同備案工作進行了部署與要求，但實際過程中并未嚴格執(zhí)行，導致備案工作進展緩慢，及時性和規(guī)范性無法保證。
（二）備案規(guī)定方面
政府采購法律法規(guī)對采購人進行合同備案作出了要求，但在采購單位實際操作過程中，由于沒有詳細的規(guī)定，具體操作過程缺乏可參考的細則，對備案流程、備案內(nèi)容以及備案變更流程等不清楚或不明晰。部分地區(qū)或單位雖然制定了備案的規(guī)定，但多為一些粗的規(guī)定和管理框架，可操作性不強，并且對單位內(nèi)部合同備案工作的職責也沒有明晰的界定，不能很好地指導實際操作。
（三）備案質(zhì)量方面
部分單位在進行政府采購合同備案時隨意性比較大，備案合同信息不完整，未按照合同約定的內(nèi)容進行信息報備，提交的備案信息質(zhì)量不高。如存在合同備案時的供應商名稱與中標通知書上的名稱不一致、未完整填寫統(tǒng)一社會信用代碼、備案信息不準確等情況。
（四）政策執(zhí)行方面
按照政府采購法律法規(guī)相關規(guī)定，采購人應在簽訂政府采購合同后七個工作日內(nèi)到本級人民政府財政部門備案，對政府采購合同實行“備案制”，旨在簡化備案管理業(yè)務流程，提高政府采購合同備案率。但在實際執(zhí)行過程中，影響政府采購合同備案效率的因素依然存在：從監(jiān)管部門角度來說，部分地區(qū)未嚴格落實備案制有關要求，在合同備案過程中變相設置審批條件，導致備案流程復雜，審核鏈條時間長；從采購單位角度來說，政府采購管理工作有待加強，涉及合同備案工作的部門、環(huán)節(jié)、崗位職責不清，內(nèi)部運轉效率不高。
（五）技術支撐方面
部分地區(qū)采購單位在進行政府采購合同備案時仍需通過線下方式，合同簽訂完成后需要將紙質(zhì)合同副本送交財政部門，合同備案效率不高。由于采用線下方式備案，政府采購合同相關信息匯總統(tǒng)計數(shù)量多、難度大，信息統(tǒng)計結果的準確性難以得到有效保障，同時紙質(zhì)備案模式也給備案合同的查詢與歸檔管理等帶來了一定的挑戰(zhàn)。各地區(qū)信息化發(fā)展不平衡，部分地區(qū)政府采購管理的基礎薄弱，信息化發(fā)展水平落后，涉及合同備案業(yè)務無信息系統(tǒng)支撐或信息系統(tǒng)支撐能力不夠，備案工作的及時性得不到有效保證。
三、政府采購合同備案的主要內(nèi)容
政府采購合同一般包括項目名稱、采購人與供應商名稱、統(tǒng)一社會信用代碼、地址、合同標的、數(shù)量、質(zhì)量、付款方式、驗收要求、違約責任、解決爭議的方法等內(nèi)容。政府采購合同備案有一定的程序和要求，在具體備案過程中，要重點把握四個方面。
（一）要清楚由誰備
采購人是政府采購合同備案的主體，無論是采購人直接與中標供應商簽訂的合同，還是委托代理機構簽訂的采購合同，都需要由采購人進行備案。因此，采購人要充分認識在合同備案中的主體責任，樹牢“主人翁精神”，加大對本單位合同備案工作的安排部署，落實合同備案工作時限和質(zhì)量要求，不斷推進采購人主體責任的落實和政府采購效率的提升。
（二）要清楚備哪些
采購人依法實施政府采購活動簽訂的政府采購合同，都需要進行合同備案。從便于把握和執(zhí)行層面來看，在本級政府采購監(jiān)管部門進行政府采購實施計劃備案的項目，采購合同簽訂后都要及時進行合同備案。具體合同金額未能確定的政府采購項目，應當備案相關的框架協(xié)議。屬于《政府采購法》第八十五條規(guī)定的緊急采購和保密采購項目，以及集中采購目錄以外、限額標準以下的項目，可以不進行合同備案。
（三）要清楚備什么
政府采購合同是明確采購人與供應商的權利、義務關系的法律文書，采購人和中標、成交供應商應當按照平等、自愿的原則依法簽訂采購合同。在實際采購合同簽訂過程中，招標文件、投標文件等都屬于合同的一部分內(nèi)容，因此在合同備案時，除了需要備案簽訂的采購合同，財政部門通常也會要求將招標采購文件、投標文件等一并提交備案。除此之外，與采購合同簽訂相關的中標或成交通知書、評標報告等也應作為合同備案的內(nèi)容。采購監(jiān)管部門可以根據(jù)本級監(jiān)管的需要，確定采購單位合同備案的“清單”，以便采購人“心中有數(shù)”，做到“有的放矢”。對于合同備案后發(fā)生的合同變更行為，如供應商名稱、供應商賬號等信息變更以及補充合同簽訂時，都需要在原有合同備案的基礎上及時對變更后的內(nèi)容進行備案。
（四）要清楚怎么備
采購合同備案的時間要求是合同自簽訂之日起七個工作日，根據(jù)各地不同的管理規(guī)定和要求，合同備案可以分為線上和線下兩種形式，即通過紙質(zhì)備案和通過信息系統(tǒng)備案。隨著政府采購領域信息化建設的不斷發(fā)展，多地都開發(fā)建設了合同備案的信息系統(tǒng)，采購人將簽訂采購合同文本的電子文檔上傳至政府采購合同備案系統(tǒng)或者合同備案功能模塊，填寫合同內(nèi)容、資金支付條件、供應商名稱、賬戶、地址等必要的合同信息后，提交監(jiān)管部門進行備案審核。對于集中采購目錄內(nèi)、采購限額標準以上的政府采購項目，采購人必須依法履行合同備案；對于采購限額標準以下的項目，即使已經(jīng)在政府采購監(jiān)管部門進行過采購實施計劃備案，也應該進行合同備案；對于通過“網(wǎng)上商城”“電子賣場”等形式進行的零星采購，通過將采購合同模板化等技術手段實現(xiàn)自動備案。
合同備案及履約完成后，采購單位要及時組織驗收或工程竣工結算，驗收合格或竣工結算后，要按照合同約定辦理資金支付，確保政府采購資金能夠及時撥付給最終供應商。如果供應商為中小微企業(yè)，要簡化審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化資金支付流程，做到隨到隨辦，提高支付效率，提供更好的服務。
四、進一步加強政府采購合同備案管理的對策和建議
政府采購合同備案工作影響面廣、關注度高，是各級采購監(jiān)管部門和采購單位面臨的一項管理難題，需要堅持目標導向和問題導向，制度與技術雙軌并行，同步推進，一方面加大政策保障，另一方面加強措施舉措，推進政府采購合同備案管理水平不斷提升。
（一）提高思想認識
采購單位要高度重視，充分認識合同備案在整個政府采購活動中的重要作用，將合同備案作為加強單位政府采購管理及工作落實考評的重要內(nèi)容，落實落細備案管理相關要求。由于備案工作對時效性要求特別高，各單位要主動履行合同備案主體責任，加強組織領導，建立健全內(nèi)部控制機制，細化部門內(nèi)部分工，保障合同備案工作順利開展。財政部門要加強對采購人合同備案工作的培訓和政策指導，不斷提高采購單位合同備案業(yè)務能力與工作水平，滿足合同備案工作的需要。
（二）細化制度規(guī)定
財政部門要結合本地實際，細化合同備案相關制度和規(guī)定，明確備案工作責任、辦理渠道、辦理時限、申請材料、工作流程、操作細則、意見反饋、強化應用等，規(guī)范采購單位合同備案行為，通過發(fā)布政府采購合同備案“辦事指南”“一次辦妥告知書”“流程圖”等，確保備案各階段、各環(huán)節(jié)、各流程有章可循和有據(jù)可依，為合同備案工作提供強有力的制度保障。
（三）強化服務保障
一方面，政府采購合同監(jiān)管部門要不斷強化服務意識，梳理現(xiàn)有規(guī)章制度，消除與備案制相沖突或不一致的做法，破解采購單位在政府采購合同備案中的堵點和難點，優(yōu)化政府采購合同備案流程。不斷優(yōu)化和完善備案措施和手段，通過設置合同簽訂時間，根據(jù)法定備案時間要求提醒采購人及時進行合同備案，提升服務精細化水平。打通財政內(nèi)部信息系統(tǒng)，將采購合同備案作為資金支付的必要條件，只有在完成合同備案并按照付款約定完成驗收后，才能發(fā)起政府采購項目資金申請，有效提高備案的主動性和及時性。另一方面，發(fā)揮政府采購項目合同備案后聚集的優(yōu)勢，以備案通過的政府采購合同為基礎，探索、創(chuàng)新、深化合同融資、合同擔保等應用，為中小企業(yè)融資提供新的途徑。建立以企業(yè)名稱為索引的政府采購合同電子數(shù)據(jù)庫，在確保安全的情況下，提供對政府采購合同企業(yè)主體信息的便捷高效查詢。
（四）加強合同備案監(jiān)管
破解備案制要求下加強政府合同備案管理的難題，要重點在“創(chuàng)新”上下功夫，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，將合同備案管理納入政府采購管理全過程監(jiān)管內(nèi)容，通過構建涵蓋采購實施計劃編制、計劃備案、采購信息發(fā)布、合同公示、合同備案、履約驗收、資金支付等政府采購管理全過程的動態(tài)監(jiān)控體系，推進政府采購實施活動與采購合同備案相銜接，以合同備案串聯(lián)備案合同與資金支付，切實提升對合同備案監(jiān)管的針對性。加大對政府采購合同備案的監(jiān)督檢查力度，將合同備案作為政府采購監(jiān)督管理工作的重要任務以及政府采購績效考評的重要內(nèi)容，對各單位合同備案檢查情況及時通報，督促其不斷提升合同備案的規(guī)范性。
（五）提升信息技術支撐
梳理信息化管理理念，結合合同備案管理手段和服務要求，充分運用信息化手段，借助區(qū)塊鏈、云平臺等技術，強化政府采購合同備案技術支撐。開發(fā)完善采購合同備案信息系統(tǒng)，搭建合同備案的“快速路”，實現(xiàn)政府采購合同備案線上辦理。加強對備案合同信息全要素管理，實現(xiàn)各類報表自動匯總生成，滿足監(jiān)管部門和采購單位各種統(tǒng)計的需要。強化合同備案全過程電子化管理，推行全程管理留痕，確保合同備案各環(huán)節(jié)操作可查詢、可追溯。從切實減輕采購單位工作量的角度出發(fā)，簡化采購人備案的系統(tǒng)操作，優(yōu)化用戶體驗和合同備案流程，對符合要求的實現(xiàn)系統(tǒng)自動備案，提高采購單位合同備案的便捷性。推進與公共資源交易平臺、國庫集中支付系統(tǒng)等的數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)政府采購項目合同一次備案、多處共享共用。
作者：鄭智杰
作者單位：河南省財政廳信息化管理辦公室
來源：《招標采購管理》
