對(duì)政采行政處罰實(shí)施主體相關(guān)四個(gè)問(wèn)題的探討
■ 杭正亞
新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱“新行政處罰法”）已于2021年1月22日由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)，將于2021年7月15日起正式施行。財(cái)政部門作為政府采購(gòu)行政處罰的實(shí)施主體，新行政處罰法對(duì)其以及與其相關(guān)的事項(xiàng)將產(chǎn)生較大影響。
首先，要解決政府采購(gòu)行政處罰實(shí)施主體方面的問(wèn)題。該問(wèn)題的焦點(diǎn)在財(cái)政部門與其他行政主體的關(guān)系方面。
第一，政府采購(gòu)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)只能是財(cái)政部門，不適宜由其他部門集中行使。盡管實(shí)踐中，隨著各地統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)的建立，部分地方將政府采購(gòu)納入當(dāng)?shù)卣付ǖ牟块T統(tǒng)一監(jiān)管，行政處罰權(quán)也集中由該部門行使。但這里需要強(qiáng)調(diào)的是，該行為違反了現(xiàn)行政府采購(gòu)法第十三條的規(guī)定。雖然業(yè)內(nèi)有聲音認(rèn)為，政府采購(gòu)監(jiān)督管理權(quán)由財(cái)政部門依法行使，根據(jù)新行政處罰法第十八條規(guī)定，政府采購(gòu)行政處罰權(quán)也可以集中交由公共資源交易的監(jiān)督管理部門行使。但是筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)不屬于新行政處罰法第十八條規(guī)定的“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域”的范疇內(nèi)。且國(guó)家頂層設(shè)計(jì)至今也沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域“推行建立綜合行政執(zhí)法制度”，不能“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”。此外，“可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的是國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府，而不是市、縣級(jí)政府。因此，對(duì)政府采購(gòu)行政處罰權(quán)不能“集中”，只能交由財(cái)政部門行使。
第二，政府采購(gòu)行政處罰實(shí)施委托其他組織行使，委托書(shū)應(yīng)向社會(huì)公示。最高人民法院曾經(jīng)作出（2017）最高法行申2289號(hào)判決，該判決明確：“行政權(quán)力可以委托，如果沒(méi)有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，也沒(méi)有專業(yè)性方面的特殊要求，行政機(jī)關(guān)可以將某一事項(xiàng)的一部或全部委托給其他行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政機(jī)關(guān)乃至私人組織具體實(shí)施?！奔胁少?gòu)代理機(jī)構(gòu)一般由政府政務(wù)辦公室或者行政審批局管理。為便于管理，部分地方政府也會(huì)要求財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理和行政處罰，都委托政務(wù)辦公室或者行政審批局行使。但對(duì)于如何委托，現(xiàn)行行政處罰法中沒(méi)有作出明確規(guī)定。而新行政處罰法第二十條對(duì)此作出了相關(guān)規(guī)定：行政處罰實(shí)施的委托要依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。此外，新行政處罰法第二十條第二款還規(guī)定：“委托書(shū)應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書(shū)向社會(huì)公布?！币虼?，新行政處罰法實(shí)施后，財(cái)政部門如果將行政處罰的實(shí)施委托其他組織行使，應(yīng)當(dāng)依照該法制作委托書(shū)并向社會(huì)公示。
其次，要把握政府采購(gòu)行政處罰的管轄問(wèn)題。該問(wèn)題的焦點(diǎn)在不同級(jí)別財(cái)政部門的關(guān)系方面。
新行政處罰法即將實(shí)施，政府采購(gòu)行政處罰管轄存在的職能管轄、級(jí)別管轄和地域管轄、指定管轄等問(wèn)題亟須解決。
第一，職能管轄，即對(duì)政府采購(gòu)違法行為，由何行政機(jī)關(guān)管轄。新行政處罰法第二十三條規(guī)定，行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，財(cái)政部門顯然對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)的違法行為沒(méi)有行政處罰權(quán)，而應(yīng)由縣級(jí)以上政府招標(biāo)投標(biāo)管理部門行使行政處罰權(quán)。
第二，級(jí)別管轄，即對(duì)政府采購(gòu)違法行為，由哪一級(jí)財(cái)政部門行使行政處罰權(quán)的問(wèn)題。新行政處罰法第二十三條規(guī)定中的“具有行政處罰權(quán)”也有級(jí)別管轄含義，但不明確。政府采購(gòu)監(jiān)督管理中的級(jí)別管轄比較特殊，法律、行政法規(guī)沒(méi)有作出明確規(guī)定，需要進(jìn)行分析和探討。對(duì)于投訴處理管轄，現(xiàn)行政府采購(gòu)法第五十五條中規(guī)定“向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴”，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第六條規(guī)定“按照采購(gòu)人所屬預(yù)算級(jí)次，由本級(jí)財(cái)政部門處理”；對(duì)于監(jiān)督檢查，政府采購(gòu)法實(shí)施條例第七章“監(jiān)督檢查”第六十一條第一款規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府財(cái)政部門報(bào)告”，第二款中的“向采購(gòu)人的本級(jí)人民政府財(cái)政部門報(bào)告”等等。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理是根據(jù)采購(gòu)人預(yù)算級(jí)次來(lái)確定級(jí)別管轄的。一般說(shuō)來(lái)，政府采購(gòu)違法行為都是在采購(gòu)人的具體采購(gòu)活動(dòng)中發(fā)生的，都是在財(cái)政部門政府采購(gòu)監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)的，那么對(duì)于政府采購(gòu)違法行為行政處罰，也應(yīng)當(dāng)按照該采購(gòu)人預(yù)算級(jí)次來(lái)確定級(jí)別管轄。
第三，地域管轄，即對(duì)政府采購(gòu)違法行為，由哪一地方財(cái)政部門行使行政處罰權(quán)的問(wèn)題。新行政處罰法第二十二條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”在行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于“違法行為發(fā)生地”理解有兩種：一是廣義理解，認(rèn)為違法行為發(fā)生地包括違法行為著手地、經(jīng)過(guò)地、實(shí)施地、結(jié)果地，即包括了實(shí)施違法行為的各個(gè)階段所經(jīng)過(guò)的空間；二是狹義理解，認(rèn)為違法行為發(fā)生地僅指違法行為實(shí)施地，而不包括其他地方。筆者認(rèn)為，對(duì)于政府采購(gòu)行政處罰，采用狹義理解比較合理。因?yàn)檎少?gòu)的特殊性，其他地方的財(cái)政部門無(wú)權(quán)對(duì)不屬于自己預(yù)算管理的采購(gòu)人采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，而實(shí)施地即政府采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源、詢價(jià)等采購(gòu)活動(dòng)發(fā)生地，在一般情況下都在采購(gòu)人所在地，與其同級(jí)財(cái)政部門屬于同一行政區(qū)域。根據(jù)新行政處罰法第二十二條、第二十三條規(guī)定，管轄機(jī)關(guān)指向的同一財(cái)政部門。特殊情況下，開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)地點(diǎn)也有可能與采購(gòu)人同級(jí)財(cái)政部門不在同一行政區(qū)，對(duì)地域管轄就有可能發(fā)生爭(zhēng)議。
第四，指定管轄，即對(duì)政府采購(gòu)違法行為地域管轄發(fā)生爭(zhēng)議報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)財(cái)政部門指定管轄。如果兩個(gè)以上財(cái)政部門對(duì)同一政府采購(gòu)違法行為的行政處罰都有管轄權(quán)，根據(jù)新行政處罰法第二十五條規(guī)定，由最先立案的財(cái)政部門管轄。對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)財(cái)政部門指定管轄；也可以直接由共同的上一級(jí)財(cái)政部門指定管轄。
再其次，要細(xì)化行刑銜接制度的問(wèn)題。該問(wèn)題的焦點(diǎn)在財(cái)政部門與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系方面。
行刑銜接，是指行政處罰與刑事處罰之間的程序銜接，一般發(fā)生在行政違法與刑事違法競(jìng)合的情形，要實(shí)行“刑事優(yōu)先”的基本原則，即行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人的行政違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)中止行政執(zhí)法程序，將案件立即移送給司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。政府采購(gòu)活動(dòng)中的某些違法行為，如政府采購(gòu)法第七十二條、第七十七條對(duì)其中列舉的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員、供應(yīng)商的若干行為，既規(guī)定要實(shí)施行政處罰，又規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”?，F(xiàn)行行政處罰法第二十二條規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。該條規(guī)定移送的要求較高，要達(dá)到“構(gòu)成犯罪”的規(guī)格，且只對(duì)行刑銜接作出原則性規(guī)定。一方面，財(cái)政部門對(duì)于某些政府采購(gòu)違法行為是否構(gòu)成犯罪難以認(rèn)定；另一方面，財(cái)政部門如將案件移送司法機(jī)關(guān)，但對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰的，是否還要移送行政機(jī)關(guān)給予行政處罰呢？現(xiàn)行行政處罰法給實(shí)施行刑銜接制度帶來(lái)了上述兩個(gè)問(wèn)題。而新行政處罰法第二十七條規(guī)定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)?！币虼?，將來(lái)財(cái)政部門只要認(rèn)為政府采購(gòu)違法行為“涉嫌犯罪”，而不是達(dá)到“構(gòu)成犯罪”，就可以將案件移送司法機(jī)關(guān)；對(duì)于未追究刑事責(zé)任但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送財(cái)政部門。另外，新行政處罰法還要求行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。
最后，要落實(shí)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取證的問(wèn)題。該問(wèn)題的焦點(diǎn)在財(cái)政部門與采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)關(guān)系方面。
通過(guò)電子設(shè)備調(diào)查取證，一般被稱為“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”。目前，集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都設(shè)有電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、部分采購(gòu)人和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)也會(huì)進(jìn)行錄音、錄像。采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第三十九條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像，其音像資料是作為采購(gòu)文件一并存檔的。政府采購(gòu)監(jiān)督管理中，包括行政處罰環(huán)節(jié)，也會(huì)將這些音像資料作為證據(jù)使用?，F(xiàn)行行政處罰法對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取證的問(wèn)題沒(méi)有作出明確規(guī)定，這就帶來(lái)以下四個(gè)問(wèn)題：一是行政規(guī)章、規(guī)范性文件與法律、行政法規(guī)之間的銜接問(wèn)題；二是行政處罰與個(gè)人權(quán)益保護(hù)之間的平衡問(wèn)題；三是行政效率與程序正當(dāng)?shù)闹g兼顧問(wèn)題；四是客觀事實(shí)與法律事實(shí)之間認(rèn)定問(wèn)題。新行政處罰法第四十一條對(duì)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)作出規(guī)定，隨著新行政處罰法的實(shí)施，上述問(wèn)題可在一定程度得到解決。但是，上述電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備并非財(cái)政部門所設(shè)置，如果財(cái)政部門利用其進(jìn)行調(diào)查取證，就要界定好與采購(gòu)人及其代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題。根據(jù)政府采購(gòu)法第六十五條、政府采購(gòu)法實(shí)施條例第五十六條、第六十四條規(guī)定，財(cái)政部門有權(quán)查閱、復(fù)制電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備中的錄音錄像資料，采購(gòu)人及其代理機(jī)構(gòu)應(yīng)提供、配合。此外，隨著新行政處罰法的實(shí)施，財(cái)政部門與采購(gòu)人及代理機(jī)構(gòu)落實(shí)相關(guān)調(diào)查取證措施，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)要有法律、行政法規(guī)的依據(jù)；二是要經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯；三是設(shè)置地點(diǎn)要向社會(huì)公布，可在集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和其他設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的地點(diǎn)以醒目的方式公示；四是電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)要真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確，要審核記錄內(nèi)容是否符合要求；五是要及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化手段或者其他措施，為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利。
（本文作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
