為更好地實(shí)現(xiàn)土地出讓的綜合效益，文章通過文獻(xiàn)調(diào)查法、案例分析法和比較研究法，對(duì)新加坡、美國(guó)、日本3個(gè)國(guó)家的4個(gè)土地招標(biāo)出讓案例進(jìn)行了分析。研究表明，雖然各地因其獨(dú)特的資源稟賦和文化傳統(tǒng)形成了不同的土地產(chǎn)權(quán)制度和土地招標(biāo)出讓模式，但政府土地出讓始終體現(xiàn)著看得見與看不見的“兩只手”的作用。同時(shí)，案例地區(qū)的土地招標(biāo)交易平臺(tái)與招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法日趨規(guī)范專業(yè)，招標(biāo)條件與指標(biāo)體系凸顯地域文化特點(diǎn)，從擁有“大政府”行政主導(dǎo)的新加坡到“小政府”市場(chǎng)主導(dǎo)的美國(guó)、日本，土地招標(biāo)出讓都體現(xiàn)著全鏈條監(jiān)管監(jiān)督的理念，這些對(duì)我國(guó)土地乃至自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)具有啟發(fā)借鑒意義。
一、引言
改革開放以來(lái)，我國(guó)形成了以“招拍掛”為主的土地出讓制度，但“價(jià)高者得”的配置方式日漸受到詬病，而如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的平衡發(fā)展仍有待探索?！罢信膾臁敝械恼袠?biāo)出讓方法能綜合設(shè)置指標(biāo)，具有實(shí)現(xiàn)綜合效益的機(jī)制基礎(chǔ)，因此探討分析國(guó)外土地招標(biāo)出讓制度及案例，對(duì)我國(guó)土地乃至自然資源資產(chǎn)交易具有重要借鑒意義。
本文根據(jù)樣本多樣性與可參考性的選擇標(biāo)準(zhǔn)，選取新加坡和美國(guó)的舊金山、日本的東京作為案例對(duì)象，其各具特色的土地制度與出讓流程，值得業(yè)界深入研究。
二、新加坡土地招標(biāo)出讓案例分析
（一）新加坡土地制度概況
新加坡土地所有制由公有制和私有制兩種形式構(gòu)成，其中土地公有制占據(jù)主導(dǎo)地位，近九成的土地歸國(guó)家所有，因此政府在土地配置上具有絕對(duì)權(quán)威地位。新加坡規(guī)范土地出讓的法律法規(guī)主要包括《國(guó)家土地法》《土地管理局法案》《住房與發(fā)展法案》《土地產(chǎn)權(quán)法案》和《工業(yè)用地電子投標(biāo)條款和條件》等。
1.土地管理機(jī)構(gòu)與出讓方式
新加坡土地管理局（SLA）是新加坡最大的公有土地管理者和持有者，土地出讓本質(zhì)是出讓有期限的土地使用權(quán)，年限從10年到99年不等。除了無(wú)償劃撥公用設(shè)施用地外，對(duì)于大型建設(shè)用地，如裕廊工業(yè)區(qū)管理局（JTC）的工業(yè)用地、建屋發(fā)展局的公共住屋用地、市區(qū)重建局（URA）的城市重建用地等，往往采用有償方式，由SLA將土地直接賣給這些法定機(jī)構(gòu)，然后再由其出售給最終用地者，即土地“二次出讓”。其余土地則通過招標(biāo)、拍賣方式直接出讓給市場(chǎng)主體。
2.土地出讓原則與流程
新加坡土地招標(biāo)時(shí)一般遵循三個(gè)原則：一是以現(xiàn)有市價(jià)出讓，二是標(biāo)價(jià)必須在評(píng)估價(jià)之上，三是首席估價(jià)官具有自主權(quán)。
土地出讓程序從政府賣地計(jì)劃開始，政府每六個(gè)月制定和宣布一次政府賣地計(jì)劃。政府賣地計(jì)劃方案包括列入已確認(rèn)和儲(chǔ)備名單（Reserve List）（儲(chǔ)備名單上的地塊不會(huì)立即發(fā)布招標(biāo)，而是可供申請(qǐng)。當(dāng)開發(fā)商議價(jià)達(dá)到政府可接受的最低價(jià)格時(shí)，將提供一個(gè)備用名單供招標(biāo)）的地塊，以便在提供發(fā)展用地方面具有靈活性。賣地計(jì)劃內(nèi)可供出售的土地會(huì)在預(yù)先確定的日期推出發(fā)售，而大部分土地則以招標(biāo)方式出售。政府網(wǎng)站上會(huì)發(fā)布招標(biāo)文件，市場(chǎng)主體可以申請(qǐng)招標(biāo)土地，政府部門接受投標(biāo)文件后，進(jìn)行方案綜合評(píng)選。評(píng)選第一階段由建筑專業(yè)人士組成，第二階段由URA等政府部門人士組成（見圖1）。
（二）Plot 27 TUAS SOUTH LINK 3地塊案例分析
1.地塊基本信息
Plot 27 TUAS SOUTH LINK 3地塊位于Jalan Lam Hua，土地面積5953.3平方米，以招標(biāo)方式進(jìn)行出讓，土地類型為工業(yè)用地（兼商業(yè)），使用年限為20年，允許容積率為0.7~1.4，建筑高度為63.5米。地塊可從Ayer Rajah高速公路和Pan Island高速公路進(jìn)入，通勤者可享受大士西延線四個(gè)新地鐵站的便利（見圖2）。作為工業(yè)用地，出讓機(jī)構(gòu)為JTC，中標(biāo)人應(yīng)遵循JTC或SLA確定的條款和條件，并支付相應(yīng)的費(fèi)用。
2.招標(biāo)技術(shù)條件
（1）規(guī)劃參數(shù)指標(biāo)。招標(biāo)文件對(duì)面積、容積率、樓層高度等進(jìn)行了規(guī)定，其中工業(yè)部分為主管當(dāng)局根據(jù)《規(guī)劃法》（第232章）確定的用途。建筑最大開發(fā)高度不應(yīng)超過63.5米，樓頂上的所有固定裝置/結(jié)構(gòu)（如天線、電梯機(jī)房、起重機(jī)、避雷針、水箱等）也受上述高度限制。在施工階段，所有高大的施工機(jī)械和臨時(shí)結(jié)構(gòu)（如起重機(jī)、打樁機(jī)等）須遵守相同的高度限制。投標(biāo)人應(yīng)聘請(qǐng)測(cè)量員對(duì)附近煙囪進(jìn)行勘測(cè)，如果受附近煙囪影響，建筑最大高度可能低于63.5米。開發(fā)工作應(yīng)得到JTC和相關(guān)部門的批準(zhǔn)。不得用于第三方倉(cāng)儲(chǔ)、物流和配送中心。工業(yè)用地總量和樓層高度控制都應(yīng)遵守主管當(dāng)局發(fā)布的《發(fā)展控制指南》和《規(guī)劃法》（第232章）。
（2）發(fā)展控制指標(biāo)。中標(biāo)人應(yīng)遵守《開發(fā)控制指南》《污染控制指南》及主管當(dāng)局已經(jīng)或可能不時(shí)發(fā)布的指南。
（3）停車場(chǎng)建設(shè)指標(biāo)。中標(biāo)人應(yīng)根據(jù)最新的《停車場(chǎng)規(guī)則》或其法定修改和重新頒布的要求提供停車位。
（4）車輛進(jìn)出接入地建設(shè)指標(biāo)。該地塊的擬議永久性接入點(diǎn)應(yīng)取自Tuas South Link 3。不得從Tuas South Avenue 16或Tuas South Avenue 7上永久直接進(jìn)入。入口/出口位置應(yīng)與道路對(duì)面的未來(lái)通道錯(cuò)開至少30米。具體位置和接入點(diǎn)數(shù)量應(yīng)符合陸路運(yùn)輸管理局（LTA）的要求和批準(zhǔn)。中標(biāo)人必須采取必要措施確保交通安全（不限于設(shè)置交通標(biāo)志）。鼓勵(lì)中標(biāo)人在交通高峰時(shí)段減少施工交通量。
（5）施工質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)新加坡施工質(zhì)量評(píng)估體系（CONQUAS），中標(biāo)人應(yīng)向建筑和施工管理局（BCA）提交擬開發(fā)的建筑工程施工質(zhì)量評(píng)估報(bào)告。中標(biāo)人應(yīng)遵守BCA的規(guī)范要求，并應(yīng)支付用于評(píng)估施工質(zhì)量的相應(yīng)費(fèi)用。
（6）工期與費(fèi)用。項(xiàng)目完成周期為60個(gè)月。JTC保留拒絕最高投標(biāo)價(jià)格或任何投標(biāo)或其任何部分的權(quán)利。中標(biāo)人應(yīng)分期支付投標(biāo)地價(jià)，首期是中標(biāo)之日起28天內(nèi)支付25%投標(biāo)價(jià)（減去投標(biāo)保證金）和消費(fèi)稅（GST），二期是75%投標(biāo)價(jià)和消費(fèi)稅。
3.招標(biāo)結(jié)果
該招標(biāo)2018年9月25日啟動(dòng)，2018年11月20日結(jié)束，共收到4份投標(biāo)書（見表1），有兩個(gè)最高出價(jià)。為此進(jìn)行了投票定標(biāo)，最后中標(biāo)者為L(zhǎng).S. Construction Pte Ltd。
三、美國(guó)舊金山土地招標(biāo)出讓案例分析
（一）美國(guó)土地制度概況
美國(guó)實(shí)行土地私有制，土地所有權(quán)一般歸私人、聯(lián)邦政府或州及地方政府所有，私人所有占比近六成。美國(guó)與土地出讓相關(guān)的政策法規(guī)主要包括《美國(guó)聯(lián)邦土地政策與管理法》《房地產(chǎn)處置現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估手冊(cè)》《土地交易手冊(cè)》和《公共法106-248》等。
1.土地管理機(jī)構(gòu)
雖然美國(guó)在內(nèi)政部設(shè)立了土地管理局，主要負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦政府土地，并對(duì)州和私人土地進(jìn)行協(xié)調(diào)，但因?yàn)槊绹?guó)是分權(quán)制國(guó)家，各地具體的土地管理還是由地方政府部門負(fù)責(zé)，過程中也會(huì)有半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織或民間協(xié)會(huì)參與咨詢。
2.土地出讓原則與流程
美國(guó)土地出讓讓渡了土地所有權(quán)，所以一般無(wú)使用年限限制。根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦土地政策與管理法》，政府部門出售公共土地須按照由內(nèi)政部部長(zhǎng)訂立的競(jìng)投程序進(jìn)行。出售公共土地的價(jià)格不得低于內(nèi)政部部長(zhǎng)確定的公平市場(chǎng)價(jià)。內(nèi)政部部長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)土地適宜性和開發(fā)需要，確定出售的公有土地的面積。在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)，內(nèi)政部部長(zhǎng)一般應(yīng)在收到要約之日起30天內(nèi)，以書面的形式表明接受或者拒絕所收到的購(gòu)地要約，而要約人中途可以撤回。內(nèi)政部部長(zhǎng)裁定要約不符合土地出讓權(quán)益時(shí)，可以終止出讓。
舊金山灣區(qū)位于美國(guó)西海岸加利福尼亞州北部，舊金山灣委員會(huì)在灣區(qū)2040規(guī)劃（Plan Bay Area 2040）中指出，土地利用主要考慮住房和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)兩個(gè)原則。
（二）巴爾博亞水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目分析
1.地塊基本信息
巴爾博亞水庫(kù)（The Balboa Reservoir Site）項(xiàng)目供地方式為招標(biāo)出讓。地塊位于舊金山海洋城市學(xué)院，東面是校園，北面是里奧丹高中，西面是韋斯特伍德公園附近，南面是阿瓦隆海洋大道公寓（見圖3），是該市在舊金山公共事業(yè)管理處（SFPUC）管轄下的大約17英畝的地塊（其中舊金山海洋城市學(xué)院提供10.4英畝土地，而SFPUC提供剩余土地）。
該地塊目前是P區(qū)，即公共用地，是為政府機(jī)構(gòu)所有并用于政府目的的土地。該地塊出讓用途為建設(shè)保障性住房，要求在25英尺至65英尺高的建筑物中提供混合收入住房（Mixed-income housing），住房可以是租賃和出售的組合，并至少有4英畝的開放空間。主要目標(biāo)是根據(jù)城市公共住房用地計(jì)劃，最大限度地為中低等收入人群提供住房保障，同時(shí)加強(qiáng)周圍社區(qū)建設(shè)。
2.招標(biāo)方法與指標(biāo)體系
在招標(biāo)方法上，融合了兩段招標(biāo)與談判招標(biāo)兩種方法。首先是資質(zhì)申請(qǐng)（RFQ），在評(píng)估小組審查資質(zhì)申請(qǐng)文件后，邀請(qǐng)合格的受訪者提交投標(biāo)申請(qǐng)書（RFP）。其后含多份方案的征求建議書將提交給社區(qū)利益相關(guān)者征求公眾意見，然后由評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)估，準(zhǔn)中標(biāo)人還需與政府進(jìn)行獨(dú)家談判。
資質(zhì)申請(qǐng)旨在根據(jù)成熟的經(jīng)驗(yàn)、雄厚的財(cái)務(wù)能力和匹配的理念來(lái)確定合格的潛在開發(fā)商（見表2）。資質(zhì)申請(qǐng)不包括購(gòu)買價(jià)格或其他交易條款，這些將通過后續(xù)的投標(biāo)申請(qǐng)書和談判來(lái)解決，因此最終協(xié)商交易條款可能與開始提交的申請(qǐng)書有所不同，但最終談判交易條款中的價(jià)格必須達(dá)到或超過最低購(gòu)買價(jià)格。
3.投標(biāo)要求與監(jiān)管
（1）開發(fā)需求。創(chuàng)建一個(gè)混合收入住房項(xiàng)目，使中低等收入家庭的保障性住房比例最大化，至少50%的住房單元可讓這一人群永久負(fù)擔(dān)得起。競(jìng)得人需開發(fā)社區(qū)網(wǎng)站，以提高社區(qū)生活質(zhì)量和社區(qū)人員在周圍地區(qū)生活、工作、學(xué)習(xí)和訪問的機(jī)會(huì)。在出售該地塊時(shí)，SFPUC要求保留一塊80英尺寬的土地，其中包含位于該地塊南部邊界的管道通行權(quán)。
（2）財(cái)務(wù)要求。開發(fā)商應(yīng)證明其有能力保障權(quán)益、獲得融資和建設(shè)改善，并確保開放空間和公共區(qū)域的持續(xù)維護(hù)。在環(huán)境審查程序之前，開發(fā)商必須完成一份財(cái)政可行性報(bào)告，并提交1萬(wàn)美元的保證金。
（3）申請(qǐng)者資質(zhì)。申請(qǐng)者可以是單一主體，也可以是聯(lián)合體（包括營(yíng)利性或非營(yíng)利性組織）。評(píng)估小組將根據(jù)團(tuán)隊(duì)整體實(shí)力來(lái)進(jìn)行評(píng)估。在正式提交投標(biāo)申請(qǐng)書之前，在核心人員保持不變的情況下，團(tuán)隊(duì)成員可以有變動(dòng)。
（4）政府監(jiān)管。主要由SFPUC、舊金山經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力發(fā)展辦公室（OEWD）和舊金山規(guī)劃部門合作監(jiān)管。其中SFPUC主導(dǎo)土地交易條款的談判和參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)討論，以確保項(xiàng)目最終符合SFPUC的政策目標(biāo)；OEWD在社區(qū)發(fā)展條款談判和發(fā)展計(jì)劃進(jìn)程中提出建議及進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保項(xiàng)目符合其實(shí)踐和政策目標(biāo)，并推進(jìn)項(xiàng)目的監(jiān)管審批流程；規(guī)劃部門則持續(xù)對(duì)地塊規(guī)劃、建筑體量、設(shè)計(jì)指南等提出監(jiān)管指導(dǎo)。
（5）公眾參與。自2014年10月舊金山市政府宣布巴爾博亞水庫(kù)為住宅用地以來(lái)，市政府工作人員已組織及參加了30多次公眾會(huì)議。社區(qū)咨詢委員會(huì)（CAC）作為社區(qū)反饋的主要代表，由7名經(jīng)市長(zhǎng)和主管任命的成員和2名當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)協(xié)會(huì)代表組成，CAC定期召開會(huì)議，為更廣泛的民眾提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。地塊最終由太平洋聯(lián)盟發(fā)展公司等組成的聯(lián)合體競(jìng)得。
（三）菲爾莫爾遺產(chǎn)中心項(xiàng)目分析
1.地塊基本信息
菲爾莫爾遺產(chǎn)中心（Fillmore Heritage Center，Block 0732，Lots 032 & 033）是舊金山西部重建計(jì)劃的一個(gè)項(xiàng)目，它是一個(gè)多用途設(shè)施（包括商業(yè)地塊和車庫(kù)地塊），目標(biāo)是振興商業(yè)走廊和保護(hù)社區(qū)文化遺產(chǎn)。該項(xiàng)目出讓方式為招標(biāo)出讓。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和投資辦公室（OCII）作為舊金山重建局（SFRA）的繼承機(jī)構(gòu)，目前擁有該商業(yè)地塊和車庫(kù)地塊。加利福尼亞州法律要求OCII根據(jù)該州財(cái)政部批準(zhǔn)的長(zhǎng)期物業(yè)管理計(jì)劃（PMP）出讓物業(yè)。
該項(xiàng)目由位于菲爾莫爾街1300-1320-1330號(hào)的混合用途建筑的商業(yè)部分和相鄰的地下停車場(chǎng)組成（見圖4）。商業(yè)地塊在一樓約有50000平方英尺的商業(yè)空間，包括：①一個(gè)28000平方英尺的餐廳/娛樂場(chǎng)所，目前已空置；②一個(gè)6300平方英尺的餐廳/酒廊，目前正在運(yùn)營(yíng)中，現(xiàn)有租賃將隨該地塊出售轉(zhuǎn)讓給最終競(jìng)得人；③走廊、展廳和公共區(qū)域，包括作為車庫(kù)行人入口的大堂區(qū)域。車庫(kù)地塊（地塊0732，地塊032）占地約50000平方英尺，位于菲爾莫爾遺產(chǎn)中心地下，最多可容納160輛汽車。車庫(kù)向公眾開放，由帝國(guó)停車場(chǎng)（美國(guó)）有限責(zé)任公司運(yùn)營(yíng)，具備齊全的批準(zhǔn)和許可證，并且經(jīng)營(yíng)協(xié)議將隨地塊出售轉(zhuǎn)讓給最終競(jìng)得人。
2.招標(biāo)方法與指標(biāo)體系
在招標(biāo)方法上，政府委托投標(biāo)申請(qǐng)書（RFP）審查小組對(duì)投標(biāo)書進(jìn)行評(píng)分，所有符合最低資格要求的提案將由審查小組進(jìn)行面談，然后審查小組將推薦一名最終人選，由政府與之簽訂合同。其中，審查小組使用評(píng)分表審查投標(biāo)人的提案，指標(biāo)體系突出了對(duì)社區(qū)福利能力的重視（見表3）。
3.投標(biāo)要求
（1）開發(fā)需求。商業(yè)地塊的重建目的是振興社區(qū)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，車庫(kù)地塊則需按長(zhǎng)期物業(yè)管理計(jì)劃（PMP）的要求繼續(xù)為公眾服務(wù)。該區(qū)域?yàn)閭鹘y(tǒng)的多種族混合居住社區(qū)，被譽(yù)為“西方的哈萊姆”，開發(fā)設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮社區(qū)融合因素。
（2）財(cái)務(wù)要求。政府設(shè)置了最低投標(biāo)價(jià)格，不考慮低于650萬(wàn)美元的投標(biāo)書（該房地產(chǎn)于2015年夏季估價(jià)超過1100萬(wàn)美元）。報(bào)價(jià)將是選擇標(biāo)準(zhǔn)的一部分，但不是方案審查的唯一決定因素。中標(biāo)金額將在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)全額支付給政府。
四、日本東京土地招標(biāo)出讓案例分析
（一）日本土地制度概況
日本實(shí)行土地私有制，土地大部分為個(gè)人及法人所有，少部分為國(guó)有或者公有，公共房地產(chǎn)(PRE)即是指國(guó)家或地方政府擁有的房地產(chǎn)。日本土地出讓法規(guī)包括《國(guó)土綜合開發(fā)法》《國(guó)土利用計(jì)劃法》和《土地交易指南》等。
1.土地管理機(jī)構(gòu)
日本中央機(jī)關(guān)除了國(guó)土交通省主管不動(dòng)產(chǎn)業(yè)、城市改造、土地征用等領(lǐng)域以外，內(nèi)閣府金融廳、總務(wù)省、法務(wù)省、財(cái)務(wù)省等也負(fù)責(zé)土地其他方面的管理和政策制定。而各地的國(guó)有或公有土地出售則由擁有土地所有權(quán)的相應(yīng)政府部門主導(dǎo)。
2.土地招標(biāo)出讓流程
日本土地公開招標(biāo)的特色在于設(shè)有投標(biāo)預(yù)告環(huán)節(jié)。在公告之前，篩選委員會(huì)將提前舉行會(huì)議決定招標(biāo)方法和審查標(biāo)準(zhǔn)，其后發(fā)布投標(biāo)預(yù)告。投標(biāo)預(yù)告的方法沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的只張貼或發(fā)布到相應(yīng)機(jī)構(gòu)的公告牌或者網(wǎng)頁(yè)上。意向人需首先通過公告中提供的途徑獲得投標(biāo)手冊(cè)和其他材料（圖紙等），并按其程序提交投標(biāo)申請(qǐng)資格確認(rèn)文件。其后，篩選委員會(huì)組織專家審查申請(qǐng)文件以確認(rèn)其參加投標(biāo)資格，被拒絕參與競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商可以提出異議。日本以前在舉行招標(biāo)前還會(huì)組織申請(qǐng)者召開現(xiàn)場(chǎng)簡(jiǎn)報(bào)會(huì)，后來(lái)為防投標(biāo)被操縱而取消。經(jīng)篩選的申請(qǐng)人應(yīng)在投標(biāo)截止日期前通過郵件提交投標(biāo)書，如開標(biāo)時(shí)分?jǐn)?shù)相同，則通過抽簽確定中標(biāo)者。
（二）東京都澀谷區(qū)本町一丁目33-001地塊及地上建筑物分析
1.地塊基本信息
東京都澀谷區(qū)本町一丁目33-001地塊及地上建筑物出讓前由日本國(guó)家公務(wù)員共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)所有。土地與房屋出讓方式為一般競(jìng)爭(zhēng)性公開招標(biāo)，投標(biāo)日期為2019年4月26日。出讓土地用途為一類住宅，建筑覆蓋率為60%，容積率為300%，總建筑面積為1140.57平方米（建筑占地約33平方米），建筑為一層鋼筋混凝土框架結(jié)構(gòu)，建筑時(shí)期為昭和59年（1984年）5月。出讓前空置，有耐震診斷記錄，但有漏水記錄，其施工公司為株式會(huì)社奧村組東京支店，管理公司為株式會(huì)社，管理機(jī)構(gòu)為第1管理工會(huì)，管理費(fèi)為8440日元/月，修繕公積金為780日元/月，共計(jì)15920日元/月。
2.投標(biāo)要點(diǎn)
聯(lián)合會(huì)在當(dāng)?shù)毓媾萍肮倬W(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)預(yù)告，其后向符合要求的申請(qǐng)投標(biāo)者發(fā)放投標(biāo)文件（有委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)時(shí)由代理機(jī)構(gòu)發(fā)放），投標(biāo)者必須在投標(biāo)前繳納占投標(biāo)金額5%以上的投標(biāo)保證金。須提交的文件包括：①投標(biāo)參加申請(qǐng)表；②承諾書；③轉(zhuǎn)移申請(qǐng)表；④投標(biāo)保證金提交；⑤關(guān)于支付投標(biāo)保證金的說明；⑥投標(biāo)文件；⑦投標(biāo)說明；⑧授權(quán)書；⑨土地買賣合同（草案）；⑩財(cái)產(chǎn)文件（包括圖紙）。
投標(biāo)后，投標(biāo)人不能更換或撤銷投標(biāo)書。投標(biāo)截止日期后，在投標(biāo)人面前開標(biāo)，最高價(jià)者為中標(biāo)人。如果有2個(gè)以上的投標(biāo)者出價(jià)相同，則進(jìn)行抽簽決定中標(biāo)者，并應(yīng)讓與該投標(biāo)事務(wù)無(wú)關(guān)的聯(lián)合會(huì)職員抽簽。中標(biāo)決定之日起30天內(nèi)簽訂買賣合同，所有權(quán)轉(zhuǎn)移。
3.招標(biāo)要求
聯(lián)合會(huì)僅公布地塊名稱、面積、使用分區(qū)編定，招標(biāo)出售條件也僅做簡(jiǎn)單陳述，詳細(xì)信息要通過投標(biāo)資格預(yù)審后方能獲取。
五、國(guó)外土地招標(biāo)出讓比較與借鑒
（一）政府土地出讓始終體現(xiàn)“兩只手”的作用
3個(gè)國(guó)家4個(gè)案例，雖然呈現(xiàn)了4種不同類型的土地招標(biāo)出讓情況，分別有工業(yè)用地、政策性住房用地（保障性住房）、商業(yè)用地（城市重建）和帶建筑物的住宅用地，但這4個(gè)案例均反映了無(wú)論在何種土地制度下，土地出讓都始終是在政府調(diào)控框架下，采取市場(chǎng)化手段，通過“看得見的手”和“看不見的手”來(lái)共同實(shí)現(xiàn)資源配置。
土地出讓一般被定義為一級(jí)市場(chǎng)，土地公有制下一級(jí)市場(chǎng)是土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系（如新加坡），而在土地私有制下則是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移（如美國(guó)和日本），其共同點(diǎn)為出讓方是政府。政府為了履行其經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)等職能，通過設(shè)置土地出讓條件等對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和管理，針對(duì)每一地塊，對(duì)土地開發(fā)方式、綠化道路、污水處理等方面提出具體的要求，并且強(qiáng)調(diào)始終保留拒絕最高價(jià)或終止招標(biāo)的權(quán)利，所以無(wú)論是如新加坡中央級(jí)別的SLA，還是美國(guó)、日本的地方基層政府，均通過“看得見的手”調(diào)配土地供給。
在案例區(qū)域，招標(biāo)是政府出讓土地的主要方式，且出讓原則中新加坡和美國(guó)的明文規(guī)定均有共性，就是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化配置，在既有產(chǎn)權(quán)體系下通過競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到價(jià)格揭示其市場(chǎng)價(jià)值的目的，而且案例中的招標(biāo)結(jié)果都體現(xiàn)了綜合條件基礎(chǔ)上的“價(jià)高者得”，是政府調(diào)控與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有機(jī)結(jié)合。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從一開始注重價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用到兼顧社會(huì)多因素綜合評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變，正適應(yīng)了不同社會(huì)發(fā)展階段的要求。隨著社會(huì)的進(jìn)步，更為豐富和復(fù)雜的發(fā)展訴求需要被納入資源出讓的環(huán)節(jié)加以考慮，這是如何運(yùn)用好“兩只手”的關(guān)鍵，也是我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革持續(xù)進(jìn)行所需要深入探討的。
（二）交易平臺(tái)與招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法日趨規(guī)范專業(yè)
案例地區(qū)的土地招標(biāo)出讓交易平臺(tái)主要由線上公示與線下評(píng)標(biāo)兩部分組成。線上公示是指政府部門在其網(wǎng)站上公示土地招標(biāo)出讓信息，一般包含土地的位置、類型、底價(jià)等內(nèi)容。此外，如日本東京的案例，網(wǎng)站還可接受報(bào)名資格審查，全天受理。線上平臺(tái)呈現(xiàn)出相對(duì)集中與分散的特點(diǎn)，如新加坡市區(qū)重建局土地出讓系統(tǒng)（URA SPACE）、新加坡JTC工業(yè)用地出讓系統(tǒng)就是全國(guó)性的分類系統(tǒng)，在地域上相對(duì)集中，但在領(lǐng)域上則區(qū)分類別。又如美國(guó)舊金山并沒有集中性的平臺(tái)，只是各地政府通過自己區(qū)域性的網(wǎng)站操作。再如日本原來(lái)也沒有全國(guó)性土地出讓系統(tǒng)，買主只能逐個(gè)訪問地方政府官網(wǎng)，且各網(wǎng)站公告內(nèi)容和方式各有不同，土地出讓信息夾雜在各類政務(wù)信息中，歷史信息還會(huì)經(jīng)常性刪除，導(dǎo)致不易檢索和回溯。為此，日本國(guó)土交通省于2019年前后建設(shè)了公有不動(dòng)產(chǎn)門戶網(wǎng)站，用于收集和協(xié)調(diào)來(lái)自全日本558個(gè)市政當(dāng)局和地方政府的大量待售土地、公開招標(biāo)不動(dòng)產(chǎn)新信息等。
在線下評(píng)標(biāo)方面，4個(gè)案例體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)（新加坡）、談判招標(biāo)（舊金山）、兩段招標(biāo)（東京）等3種招標(biāo)方法，同時(shí)也體現(xiàn)了單因素評(píng)議法（新加坡）、綜合評(píng)標(biāo)法（舊金山）、投票定標(biāo)法（新加坡）、抽簽定標(biāo)法（東京）等多種評(píng)標(biāo)方法。其中值得分析的有兩點(diǎn)：一是東京案例采用的兩段招標(biāo)法，政府先通過土地利用開發(fā)限制條件篩選競(jìng)標(biāo)方，再對(duì)入圍者通過競(jìng)價(jià)的方式來(lái)定標(biāo)，其優(yōu)點(diǎn)是各方利益均得以平衡，缺點(diǎn)是要進(jìn)行多輪聽證會(huì)，周期長(zhǎng)且成本較高。二是美國(guó)舊金山案例的綜合評(píng)標(biāo)，從純粹的“價(jià)高者得”到綜合評(píng)價(jià)的“適者得地”。
雖然各地招標(biāo)程序不盡相同，但交易平臺(tái)與招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法均日趨規(guī)范專業(yè)。不過也有例外，如日本還可能存在“××學(xué)園地價(jià)門”這類起初不公開交易價(jià)格的情況。
此外，作為招標(biāo)出讓的補(bǔ)充，各地還涌現(xiàn)出提案競(jìng)賽類的土地出讓方法，當(dāng)達(dá)不到政府出讓目的時(shí)，會(huì)宣布競(jìng)賽競(jìng)標(biāo)失敗，出讓終止。
我國(guó)土地乃至自然資源資產(chǎn)交易可借鑒案例中的相對(duì)集中平臺(tái)建設(shè)（如粵港澳大灣區(qū)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)）與運(yùn)用多種招標(biāo)方式，創(chuàng)新綜合評(píng)標(biāo)法、提案競(jìng)賽法的應(yīng)用，從而緩解土地出讓中唯經(jīng)濟(jì)利益論的現(xiàn)象，提升綜合效益。
（三）招標(biāo)條件與指標(biāo)體系凸顯地域文化特點(diǎn)
為保證土地利用不偏離既定目標(biāo)，案例地區(qū)土地出讓時(shí)設(shè)置了完整且具體的招標(biāo)條件。招標(biāo)條件一般通過召開專家會(huì)議和聽證會(huì)確定，內(nèi)容包括地塊基礎(chǔ)條件、規(guī)劃條件和技術(shù)條件，還會(huì)考察投標(biāo)人的開發(fā)實(shí)力，如企業(yè)納稅額、資質(zhì)、信譽(yù)等。根據(jù)用地目的的不同，可包括案例中涉及的公共通道、垃圾箱中心、停車場(chǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)地域文化的特點(diǎn)，可包括案例中涉及的公共開放空間、房?jī)r(jià)（房租）、就業(yè)、社區(qū)建設(shè)等的要求。此外，不一定只是空地出讓，也可以是公有低效利用地，如菲爾莫爾遺產(chǎn)中心項(xiàng)目和東京的案例都是帶地上建筑物出讓的。
美國(guó)舊金山案例使用了綜合評(píng)標(biāo)法，指標(biāo)體系能更鮮明地體現(xiàn)地域文化的特點(diǎn)。巴爾博亞水庫(kù)項(xiàng)目中，指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)了三方面的能力：一是強(qiáng)調(diào)與公共機(jī)構(gòu)合作的能力，緊扣其政策性住房的性質(zhì)，開發(fā)商必須要在公共效益與開發(fā)商目標(biāo)間找到平衡。二是獨(dú)立深化了對(duì)發(fā)展理念的要求，要求和社區(qū)發(fā)展具有一致性，要有解決社區(qū)問題的能力。三是要開發(fā)社區(qū)網(wǎng)站，不僅為低收入群體提供生活硬件——住所，更要建設(shè)精神軟件——社區(qū)生活圈。對(duì)于發(fā)展理念等綜合要件，還必須經(jīng)過談判來(lái)確認(rèn)。菲爾莫爾遺產(chǎn)中心項(xiàng)目中，其核心訴求在于文化融合和經(jīng)濟(jì)重振，所以評(píng)分要素強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)商業(yè)模式的可行性，以及社區(qū)福利的質(zhì)量、社區(qū)激活機(jī)會(huì)、就業(yè)機(jī)會(huì)（特別是少數(shù)民族、婦女的創(chuàng)業(yè)就業(yè)）等。日本土地出讓也會(huì)體現(xiàn)地域人口特點(diǎn)，在少齡化社區(qū)，政府甚至倒貼錢的負(fù)價(jià)格出讓土地。
在我國(guó)土地及自然資源資產(chǎn)出讓交易中，也應(yīng)根據(jù)資源利用目標(biāo)，突出重點(diǎn)，分清主次，合理設(shè)置招標(biāo)條件。自然資源的建設(shè)應(yīng)避免千城一面，因地制宜，從而保持文化的多樣性。在這方面綜合評(píng)標(biāo)法對(duì)于土地以外的自然資源出讓有著更為重要的借鑒意義，因?yàn)楹Ｑ罅植莸茸匀毁Y源諸如保護(hù)性的考量目標(biāo)必須放在首位。
（四）理念從“重出讓、輕監(jiān)管”到全鏈條式治理
無(wú)論是何種所有制框架，土地利用都是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，具有極大的外部性，因此從擁有“大政府”行政主導(dǎo)的新加坡到“小政府”市場(chǎng)主導(dǎo)的美國(guó)、日本，土地出讓都體現(xiàn)著全鏈條式治理的理念。
一是供地前的法律制度完善。為保障用地政策的落實(shí)，以上國(guó)家均建立了完善的法律體系，案例中的土地出讓流程皆受到嚴(yán)格的法規(guī)限制。新加坡還貫徹了由專業(yè)機(jī)構(gòu)完成土地出讓的理念，依照土地利用類型，分設(shè)土地供應(yīng)機(jī)構(gòu)，如案例中產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)構(gòu)為JTC，其等同于產(chǎn)業(yè)平臺(tái)專業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)用地，貫徹完成出讓前中后的監(jiān)管事宜。
二是供地中的社會(huì)監(jiān)督。招標(biāo)過程包含招標(biāo)預(yù)告、出讓公告、結(jié)果公告等充分披露信息，期間政府部門也會(huì)組織聽證會(huì)，保證公眾和相關(guān)利益方的參與。特別在綜合評(píng)標(biāo)中，如巴爾博亞水庫(kù)項(xiàng)目經(jīng)過了幾十次的公眾會(huì)議，政府、社區(qū)、公益組織等社團(tuán)群體都充分發(fā)聲。通過公眾的參與，助力土地利用綜合效益的實(shí)現(xiàn)。
三是供地后的持續(xù)監(jiān)管。土地出讓是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，出讓之后并不意味著目的達(dá)成，政府還應(yīng)跟蹤監(jiān)管土地開發(fā)使用情況。如新加坡JTC通過建立企業(yè)退出機(jī)制，提高了產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約和集約水平。美國(guó)商業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)中設(shè)置了土地產(chǎn)出增長(zhǎng)率、用地創(chuàng)稅率、稅收增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，政府也會(huì)對(duì)此進(jìn)行跟蹤。在保障性用地上，巴爾博亞水庫(kù)項(xiàng)目中SFPUC、OEWD等機(jī)構(gòu)持續(xù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行履約監(jiān)管。
案例所在地區(qū)皆屬于特大型城市，地少而人多，對(duì)土地的集約和節(jié)約利用要求高，這點(diǎn)和我國(guó)面臨的問題類似，因此其全鏈條的監(jiān)管監(jiān)督治理對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變“重出讓、輕監(jiān)管”的“一錘子買賣”觀念具有重要的啟示和借鑒意義。
總而言之，各地有其獨(dú)特的資源稟賦和文化傳統(tǒng)，自然也形成了符合自身的土地產(chǎn)權(quán)制度和土地招標(biāo)出讓模式。我國(guó)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)境外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和借鑒，從而創(chuàng)造性地應(yīng)用土地招標(biāo)出讓制度，為我國(guó)土地乃至自然資源資產(chǎn)交易高質(zhì)量發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。
作者： 林夢(mèng)笑 于 洋
作者單位: 深圳市土地房產(chǎn)交易中心
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
