本文通過對(duì)目前國際上政府采購?fù)ㄐ械摹叭芷诔杀驹u(píng)價(jià)”理念的發(fā)展背景、開展情況、實(shí)施特點(diǎn)的介紹，對(duì)比我國政府采購相關(guān)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法和發(fā)展困境，探討如何從“全生命周期成本”的角度重新認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)我國的政府采購制度。
2019年10月，我國財(cái)政部向世貿(mào)組織提交了加入政府采購協(xié)定（GPA）的最新第七份出價(jià)，這也是我國加入GPA的一項(xiàng)重大舉措。隨著這一進(jìn)程的加快，我國的政府采購工作如何與世界接軌已是迫在眉睫。如果對(duì)現(xiàn)今國際上的政府采購模式做一下初步梳理，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，以“全生命周期成本評(píng)價(jià)”為核心的“物有所值”政府采購理念普遍應(yīng)用于歐美等發(fā)達(dá)國家。在這樣一個(gè)國際大背景之下，筆者嘗試從全生命周期成本的角度來探討、評(píng)價(jià)以及重新認(rèn)識(shí)一下我國的政府采購。
一、歐美國家政府采購“物有所值”理念的確立
作為政府采購活動(dòng)的發(fā)軔地，“物有所值”理念最早是由英國財(cái)政部于20世紀(jì)90年代提出的，當(dāng)時(shí)的初衷是為實(shí)現(xiàn)政府采購全生命周期內(nèi)成本與質(zhì)量的最佳結(jié)合，體現(xiàn)其對(duì)于價(jià)值而非僅限于價(jià)格的追求。其中的核心內(nèi)容——“全生命周期成本”這個(gè)概念則更早來源于20世紀(jì)60年代的美國國防部。其定義是指產(chǎn)品或項(xiàng)目從概念性需求的產(chǎn)生到設(shè)計(jì)研發(fā)、生產(chǎn)制造、采購使用一直到報(bào)廢回收的整個(gè)生命周期所產(chǎn)生的成本總和。放在政府采購的視野下，全生命周期成本可以理解為政府采購貨物、工程或服務(wù)從采購到報(bào)廢、滅失全過程中所有支出費(fèi)用的總和。其中包含了能直接以貨幣量化的以及需要轉(zhuǎn)換成貨幣進(jìn)行量化的成本代價(jià)。
從這個(gè)理念萌芽至今的半個(gè)多世紀(jì)以來，以全生命周期成本評(píng)價(jià)政府采購活動(dòng)越來越成為歐美發(fā)達(dá)國家乃至國際上政府采購的主流。英國、美國、澳大利亞、新加坡、日本等國家均在其政府采購活動(dòng)中廣泛采用全生命周期的評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)采購項(xiàng)目的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的效率、效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于這一評(píng)價(jià)模式具有科學(xué)、可量化、強(qiáng)操作性的特點(diǎn)，使采購人、社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、民眾對(duì)采購項(xiàng)目的了解更加直觀，同時(shí)還能將綠色采購的理念貫穿于項(xiàng)目始終，使之迅速成了GPA框架下的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。
還是以英國為例，20世紀(jì)80年代，在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的背景下，該國開始推行強(qiáng)制競爭招標(biāo)。政府采購部門為了降低當(dāng)期的財(cái)政支出，追求低價(jià)中標(biāo)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品在采購當(dāng)時(shí)的價(jià)格，忽視了標(biāo)的物的合理質(zhì)量和其全生命周期中的成本支出，導(dǎo)致大量中標(biāo)產(chǎn)品無法完全滿足采購部門需求或是后續(xù)的保有成本過高，反而造成浪費(fèi)……直到20世紀(jì)末，英國工黨政府開始推廣“物有所值”的政府采購理念，追求采購結(jié)果的合理性，采購標(biāo)的物的最佳性價(jià)比。這其中的核心內(nèi)容就包括了以全生命周期成本作為評(píng)價(jià)支出的標(biāo)準(zhǔn)——即對(duì)采購標(biāo)的物全生命周期內(nèi)的質(zhì)量性能、使用、保有成本（含環(huán)境成本）、報(bào)廢處理支出等綜合效能進(jìn)行最優(yōu)衡量和安排，確保在既定的預(yù)算和支出周期內(nèi)，能以高效率完成相關(guān)項(xiàng)目，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)友好，環(huán)境友好，納稅人資金價(jià)值最大化的效果。應(yīng)該說，這一理念在歐盟得到了極大的推廣。最終到2014年，歐洲議會(huì)在頒布公共采購指令中明確以全生命周期成本進(jìn)行核算的“最佳物有所值”標(biāo)準(zhǔn)成為歐盟政府采購合同授予的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
二、我國政府采購理念和采購制度的現(xiàn)狀
讓我們回過頭再來看看從《政府采購法》頒布至今，我國的政府采購活動(dòng)及其相對(duì)應(yīng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)方法。
（一）以節(jié)約財(cái)政資金和促進(jìn)廉政建設(shè)為主導(dǎo)的政府采購
我國的《政府采購法》是2002年正式頒布的。雖然立法之初就將“實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等” 內(nèi)容在《政府采購法》第九條中加以明確，作為政策性導(dǎo)向，又在第十七條中載明政府采購活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求”，而到了后面陸續(xù)出臺(tái)的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部18號(hào)令，以下簡稱18號(hào)令）、《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評(píng)審管理的通知》(財(cái)庫〔2007〕2號(hào))乃至《政府采購法實(shí)施條例》（2015年發(fā)布）中，則確立了將投標(biāo)報(bào)價(jià)最低作為政府采購項(xiàng)目評(píng)審的主要標(biāo)準(zhǔn)。哪怕是在將各評(píng)審因素指標(biāo)進(jìn)行量化來評(píng)審得分的綜合評(píng)分法運(yùn)用中，其中的價(jià)格指標(biāo)還是決定性因素。而價(jià)格指標(biāo)的評(píng)定則一律以最低價(jià)優(yōu)先。這個(gè)優(yōu)先的最低價(jià)在實(shí)際采購過程中往往就體現(xiàn)為合同簽訂當(dāng)時(shí)的成交價(jià)格。除此以外，在實(shí)際采購活動(dòng)中，其他因素指標(biāo)很少有引入全生命周期成本進(jìn)行核算或者衡量的。
應(yīng)該說，在以《政府采購法》及其條例為基石的我國政府采購法律體系構(gòu)建中，其立法的宗旨——“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。”實(shí)際上最被重視的還是提高政府采購資金的使用效益和促進(jìn)廉政建設(shè)這兩條。這點(diǎn)可以在財(cái)政部出臺(tái)的各項(xiàng)部門規(guī)章及規(guī)范性文件中一見端倪。自財(cái)政部2004年最早出臺(tái)18號(hào)令到2017年出臺(tái)取代原18號(hào)令的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令），關(guān)于政府采購的相關(guān)制度規(guī)定主要內(nèi)容基本集中于以反腐倡廉為目的行政程序的規(guī)范方面和以節(jié)約財(cái)政資金為目的的采購標(biāo)的物評(píng)審方面。也僅有《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評(píng)審辦法〉的通知》(財(cái)庫〔2007〕30號(hào))出現(xiàn)了“采購人采購使用年限較長、單件采購價(jià)格較高的產(chǎn)品時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮該產(chǎn)品的全壽命成本”的表述。究其原因，筆者認(rèn)為這兩個(gè)目標(biāo)恰恰是當(dāng)年推動(dòng)政府采購立法的有關(guān)部門的初衷——即在立法之初就將其法律制度體系的導(dǎo)向著重于注重防腐、節(jié)約財(cái)政資金、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)等行政性內(nèi)容上，同時(shí)這也是政府采購活動(dòng)最看得見摸得著的績效體現(xiàn)；還沒有來得及將目光擴(kuò)大到提升政府采購在整個(gè)市場上發(fā)揮資源配置效率的宏觀層面。《政府采購法》以及附屬的法規(guī)規(guī)章還是更偏向行政法而不是市場法。
（二）采購預(yù)算與項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)效性不匹配
與前文相關(guān)的還有一個(gè)政府采購的老大難問題，即采購預(yù)算按財(cái)政年度編制的短期時(shí)效性和采購項(xiàng)目在市場中實(shí)施采購并投入使用的長期執(zhí)行性之間存在時(shí)間上的不匹配。最終表現(xiàn)為預(yù)算支出僅與項(xiàng)目全周期中的采購階段同步，而未考慮到周期其他階段。目前，我國政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算是以每一財(cái)政年度為單位進(jìn)行編制，每年年初編制完成通過人大審議后實(shí)施。這其中也包括了當(dāng)年的政府采購預(yù)算和計(jì)劃。但是，許多政府采購項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)用是一個(gè)跨年度的長期過程。僅就項(xiàng)目的采購支出來說也并非只集中于一個(gè)時(shí)點(diǎn)，遑論后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施、使用階段乃至服務(wù)保障周期以及后期的回收利用的支出考量。特別是一些涉及國計(jì)民生的大規(guī)模、長周期政府采購項(xiàng)目，如果從一次采購行為的短期預(yù)算角度來衡量項(xiàng)目價(jià)值，肯定會(huì)造成“收之桑榆，失之東隅”的情況。另外，從理性經(jīng)濟(jì)的角度來分析，相應(yīng)的政府采購供應(yīng)商一般會(huì)在當(dāng)期以低價(jià)讓利尋求中標(biāo)，然后在項(xiàng)目整個(gè)周期的中后期支出方面抬高價(jià)格補(bǔ)足收益，從而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的開支反而會(huì)超出預(yù)期。這種情況，筆者以往在從事政府采購工作時(shí)就遇到過。比如，信息系統(tǒng)開發(fā)、數(shù)據(jù)線路租賃以及其他政府購買服務(wù)等項(xiàng)目，有個(gè)別項(xiàng)目在初期建設(shè)階段的投標(biāo)中甚至?xí)霈F(xiàn)零報(bào)價(jià)。
可想而知，如果按照這種以偏概全的方式來實(shí)施政府采購，則最終而言，《政府采購法》中“……提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益……”這一立法宗旨能否有效體現(xiàn)可能要打個(gè)大問號(hào)了。
（三）缺乏科學(xué)合理的采購價(jià)值評(píng)價(jià)體系
目前，可以說我國的政府采購在具體采購實(shí)務(wù)開展中，包括專業(yè)市場及集采機(jī)構(gòu)層面，都缺乏一套科學(xué)合理、行之有效的全生命周期評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這里既包含了不同行業(yè)、產(chǎn)品特性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，又有針對(duì)政府采購特定內(nèi)容相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求。以一個(gè)最基本的個(gè)人計(jì)算機(jī)采購為例，從行業(yè)角度來評(píng)價(jià)的生命周期指標(biāo)就包含有生產(chǎn)階段的環(huán)境友好指數(shù)，產(chǎn)品本身包含的環(huán)境有害材質(zhì)及回收材料比率等綠色指標(biāo)，能耗指標(biāo)、運(yùn)算性能指標(biāo)、產(chǎn)品附屬的售后期限，售后期限內(nèi)外的服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格，增值服務(wù)內(nèi)容等。而政府采購的特殊評(píng)價(jià)指標(biāo)又有自主創(chuàng)新技術(shù)指標(biāo)、中小企業(yè)指標(biāo)、服務(wù)響應(yīng)、保密措施、培訓(xùn)支持、軟件配套、報(bào)廢回收等內(nèi)容。而且就算同一類產(chǎn)品，不同采購單位，不同采購需求，對(duì)于以上各類指標(biāo)的權(quán)重要求也不盡相同。如果全生命周期成本評(píng)價(jià)核算缺少一套可以量化的、科學(xué)合理的、有生命力的指標(biāo)體系，那就會(huì)出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的困境。
這些年各地政府采購活動(dòng)實(shí)踐過程中，偶有部分地區(qū)、部分項(xiàng)目的實(shí)施中部分采用了類似生命周期的評(píng)價(jià)指標(biāo)。比如，某市某區(qū)的一個(gè)辦公大樓暖通空調(diào)項(xiàng)目采購中，將能效比值、后續(xù)維保成本、能源管理支出、環(huán)保材料使用、部件回收利用等因素按市場估價(jià)折算為現(xiàn)期的價(jià)格指數(shù)，并按各自與項(xiàng)目預(yù)算的比值換算為相應(yīng)的分值納入綜合評(píng)分中。最終中標(biāo)的品牌、單位經(jīng)了解均為市場廣泛認(rèn)可的，中標(biāo)價(jià)格也比較合理。通過后續(xù)的追蹤反饋，采購單位反響良好。但這也只是局部的、零散的、探索性的應(yīng)用，與成體系的全生命周期成本評(píng)價(jià)核算還相距甚遠(yuǎn)。
（四）集采機(jī)構(gòu)專業(yè)力量薄弱
根據(jù)《政府采購法》第十六條規(guī)定，這些年各級(jí)政府都設(shè)立了本級(jí)的集中采購機(jī)構(gòu)，很多地方的機(jī)構(gòu)層級(jí)甚至延伸到了縣區(qū)一級(jí)。但是據(jù)筆者觀察，作為實(shí)施政府采購的主力軍，基層集采機(jī)構(gòu)的工作狀態(tài)往往還是處于頻繁應(yīng)對(duì)日常采購事務(wù)的階段。加之目前國內(nèi)還沒有建立起一整套針對(duì)集采人員的職業(yè)資格培訓(xùn)認(rèn)證與職級(jí)晉升體系，廣大納入事業(yè)編制的一線采購人員缺乏提升專業(yè)水平的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和專業(yè)級(jí)別晉升的上升通道。這也導(dǎo)致了低效率采購、低水平采購的頻頻出現(xiàn)。而且我國的集采機(jī)構(gòu)在采購項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化作戰(zhàn)方面不但是“小米加步槍”，更缺乏“外援”的有效支援。采購法律體系相關(guān)規(guī)定中，雖在項(xiàng)目的采購階段實(shí)施專家評(píng)審制，但是從全生命周期理念來看待整個(gè)采購項(xiàng)目，則其前期與后期均無引入社會(huì)專業(yè)力量的強(qiáng)制要求。這更使得對(duì)專業(yè)素質(zhì)要求更高、視野更全面的基于全生命周期理念的政府采購活動(dòng)開展缺乏足夠的專業(yè)力量來支撐。
（五）采購項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管乏力
這些年來，在對(duì)省內(nèi)外一些地市的政府采購工作考察走訪中，筆者發(fā)現(xiàn)：招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中重采購、輕監(jiān)管的弊病在政府采購領(lǐng)域也普遍存在。包括各地的財(cái)政部門、紀(jì)檢部門、審計(jì)部門在對(duì)政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管、檢查中，更多的重點(diǎn)還是放在采購活動(dòng)的組織實(shí)施、采購資金的規(guī)范支付上。而對(duì)于采購項(xiàng)目交付后的使用情況，采購效果是否達(dá)到預(yù)期，采購效益是否有效體現(xiàn)，運(yùn)維成本是否合理支出，采購政策是否得以落實(shí)，這些內(nèi)容的監(jiān)管評(píng)價(jià)還相對(duì)薄弱。
舉例來說，某地市的××服務(wù)項(xiàng)目年度采購活動(dòng)，看上去實(shí)施效果良好，預(yù)算資金節(jié)約率高。但是仔細(xì)深究，成交的合同價(jià)格缺乏市場支撐，難以真正落地。最終導(dǎo)致采購人在日常采購中困難重重，工作人員怨聲載道。演變到后來，甚至出現(xiàn)了虛報(bào)價(jià)格、陰陽合同的現(xiàn)象，在市場上、社會(huì)上造成不良影響。
另一個(gè)地區(qū)的××運(yùn)營項(xiàng)目政府采購活動(dòng)，該項(xiàng)目自2013年開始分三期實(shí)施，至今可統(tǒng)計(jì)的三期采購合同金額將近1000萬元左右。單從采購實(shí)施和初期運(yùn)行的效果來看，應(yīng)該說還是實(shí)現(xiàn)了“采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良、服務(wù)良好的要求”。但是自第一期采購開始，由于遲遲沒有落實(shí)好承接運(yùn)營的公司，項(xiàng)目的運(yùn)行、維護(hù)等一直委托該地區(qū)某行政執(zhí)法部門進(jìn)行代管，沒有很好地發(fā)揮市場的力量，缺乏有效激勵(lì)，沒有科學(xué)合理的運(yùn)維管理，更別說全生命周期成本管理的措施、理念。運(yùn)行維護(hù)階段的成本開支未納入該項(xiàng)目的合同核算中。這些問題導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作效率、效果較實(shí)施初期大為下降，與同類型民營項(xiàng)目相比，在市場占有率、使用率，便利性等方面都落于下風(fēng)。
三、改進(jìn)我國政府采購制度的建議
隨著我國加入世貿(mào)組織的進(jìn)度深入，對(duì)外開放的格局向深層次發(fā)展，近幾年來學(xué)界乃至財(cái)政部門內(nèi)部對(duì)于政府采購的認(rèn)知和理解也逐漸在發(fā)生變化，政府采購行業(yè)高層對(duì)于全生命周期成本概念的認(rèn)識(shí)也逐漸走向成熟，財(cái)政部負(fù)責(zé)人的相關(guān)意見還曾見諸報(bào)端。
他山之石，可以攻玉。來自企業(yè)管理領(lǐng)域的全生命周期理念所倡導(dǎo)的以項(xiàng)目開始到結(jié)束的整個(gè)生命周期的成本來設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系這一理念，雖然不是萬能靈藥，但從這個(gè)角度入手來重新認(rèn)識(shí)、重新評(píng)價(jià)政府采購活動(dòng)，對(duì)于解決目前我國政府采購工作中的種種問題還是會(huì)有裨益的。下面，就將個(gè)人之管見與諸君共鑒：
一是與國際接軌，逐漸轉(zhuǎn)變政府采購的制度導(dǎo)向，確立起政府采購活動(dòng)首先是市場活動(dòng)，其次才是行政行為的理念，對(duì)我國現(xiàn)行的政府采購制度體系進(jìn)行改良。在政府采購制度體系建設(shè)中，倡導(dǎo)以全生命周期成本為核心的采購理念。同時(shí)，建立一套科學(xué)合理、綠色經(jīng)濟(jì)的采購項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。特別是對(duì)于采購價(jià)格的評(píng)定，可以借鑒金融學(xué)中的“折現(xiàn)”概念，將采購項(xiàng)目遠(yuǎn)期發(fā)生的支出費(fèi)用轉(zhuǎn)換為當(dāng)期的價(jià)格進(jìn)行核算。
二是調(diào)整目前的政府采購預(yù)算管理制度，從以年度為單位一刀切的預(yù)算管理轉(zhuǎn)變到短期預(yù)算以年度為單位，長期預(yù)算貫穿項(xiàng)目始終的預(yù)算支出管理制度。同時(shí)對(duì)于需要二次開發(fā)、二次采購，或者使用、運(yùn)作期間又發(fā)生新要求的采購項(xiàng)目，應(yīng)該允許其在跨年度的預(yù)算編制中將衍生項(xiàng)目列入采購計(jì)劃。
三是利用目前先進(jìn)的信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)管理手段，建立起適用于政府采購領(lǐng)域的科學(xué)合理的采購價(jià)值評(píng)價(jià)體系。在評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)權(quán)重、評(píng)價(jià)方法的確定上，體現(xiàn)政府采購扶持本國中小企業(yè)的要求，支持綠色節(jié)能、環(huán)境友好的要求，科學(xué)合理節(jié)約財(cái)政資金的要求，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)和本地區(qū)社會(huì)發(fā)展的要求。
四是加強(qiáng)集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)力量的建設(shè)，特別是采購從業(yè)人員的專業(yè)級(jí)別、職稱的評(píng)定、晉升機(jī)制。形成一套標(biāo)準(zhǔn)合理、科學(xué)高效的專業(yè)人員職級(jí)晉升體系。同時(shí)，積極引入“外腦”，建立、建設(shè)以各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士為核心的政府采購專業(yè)咨詢庫（與政府采購專家?guī)觳⑿校?，提升政府采購活?dòng)的專業(yè)化水準(zhǔn)。
五是糾正監(jiān)管部門重采購、輕調(diào)研、輕實(shí)施的片面化監(jiān)管思路。強(qiáng)化采購項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)管，將監(jiān)管重心逐步從項(xiàng)目采購延伸到采購前期的項(xiàng)目規(guī)劃、市場調(diào)研、方案制訂和采購后期的實(shí)施運(yùn)行、維?；厥铡⒅С鲂实确矫?。
作者：張海波
作者單位：浙江省舟山市普陀區(qū)審批服務(wù)與招投標(biāo)管理辦公室
來源：《招標(biāo)采購管理》
