伴隨著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，政府采購(gòu)領(lǐng)域爭(zhēng)議案件也日益增加。在這種狀況下，現(xiàn)有的政府采購(gòu)?fù)对V處理機(jī)制稍顯滯后，出現(xiàn)了諸如投訴處理工作人員專(zhuān)業(yè)性差、監(jiān)管能力的層級(jí)與地域差異明顯、違法違規(guī)行為標(biāo)尺不統(tǒng)一、政府采購(gòu)救濟(jì)程序冗長(zhǎng)等問(wèn)題。政府采購(gòu)行政裁決作為政府財(cái)政監(jiān)督體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，與司法手段相比，其處理方式更加專(zhuān)業(yè)，處理流程更加簡(jiǎn)單，同時(shí)由于其保留了當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果繼續(xù)上訴的權(quán)利，在優(yōu)化政府采購(gòu)糾紛的處理流程、處理政府采購(gòu)糾紛案件中發(fā)揮著日益重要的作用。從國(guó)家層面上看，對(duì)政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制更是高度重視，2018年中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》明確提要建立和完善政府采購(gòu)?fù)对V專(zhuān)業(yè)化行政裁決機(jī)制，而中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》更是將政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議列為行政裁決的重點(diǎn)。從實(shí)踐層面看，2020年1月在內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、深圳市三地進(jìn)行了政府采購(gòu)爭(zhēng)議行政裁決的試點(diǎn)，并取得了積極的進(jìn)展。為了進(jìn)一步建立和完善政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制，筆者認(rèn)為亟待破解以下三大困境。
政府采購(gòu)行政裁決的制度困境
目前我國(guó)政府行政裁決制度主要來(lái)自于政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法中若干類(lèi)似而分散的規(guī)定，但這兩部法律對(duì)于政府采購(gòu)行政裁決的規(guī)定存在著不統(tǒng)一的問(wèn)題，從而導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)行政裁決的認(rèn)識(shí)存在理解上的差異。因此要對(duì)政府采購(gòu)行政裁決的制度體系進(jìn)行整合。明晰政府采購(gòu)行政裁決的功能定位是破解制度困境的前提。政府采購(gòu)行政裁決是基于“效益大于成本”的原則而存在的，其價(jià)值主要體現(xiàn)通過(guò)行政機(jī)關(guān)裁處解決特定的民事糾紛，即使無(wú)法解決也可為之后的訴訟環(huán)節(jié)提供專(zhuān)業(yè)化依據(jù)，這樣有利于節(jié)約司法資源。在此基礎(chǔ)上完善政府相關(guān)的法律法規(guī)。首先以統(tǒng)一政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法為切入點(diǎn)建立以政府采購(gòu)法為統(tǒng)領(lǐng)的政府采購(gòu)法律制度體系，即使不能夠統(tǒng)一也要有相同的規(guī)則，從而最大可能降低制度成本。其次要延長(zhǎng)政府采購(gòu)爭(zhēng)議的處理期限。政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件由于涉及多個(gè)領(lǐng)域，調(diào)查取證的難度不斷增加，從而導(dǎo)致法律規(guī)定的30天的處理期限難以滿(mǎn)足工作需要，因此在修訂政府采購(gòu)法進(jìn)程中，應(yīng)對(duì)投訴處理期限相關(guān)規(guī)定予以適當(dāng)延長(zhǎng)或者對(duì)相關(guān)法條作進(jìn)一步的考慮。最后在爭(zhēng)議的解決方式上，可以考慮建立非強(qiáng)制方式例如調(diào)解、約談等引導(dǎo)促使當(dāng)事人協(xié)商解決糾紛。
政府采購(gòu)行政裁決的機(jī)構(gòu)困境
裁決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和中立性是影響行政裁決效能的關(guān)鍵，由于行政裁決機(jī)關(guān)的居中裁處的性質(zhì)，使得其必須獨(dú)立于采購(gòu)利益相關(guān)方之外，從而提出了中立性的要求，同時(shí)由于政府采購(gòu)行政裁決涉及到較多的部門(mén)性的或地方性的政策問(wèn)題，這就對(duì)裁決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性提出了更高的要求。從我國(guó)目前政府采購(gòu)的行政裁決機(jī)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是中立性還是專(zhuān)業(yè)性都有待于增強(qiáng)。從獨(dú)立性的角度來(lái)看，財(cái)政部門(mén)是我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域投訴的處理人，而有關(guān)的行政監(jiān)督部門(mén)則是適用招標(biāo)投標(biāo)法的政府采購(gòu)工程的投訴的處理人，在這種分類(lèi)管理機(jī)制下，財(cái)政部門(mén)對(duì)于非財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)?fù)对V具有相對(duì)的獨(dú)立性，而行政監(jiān)督部門(mén)與被投訴的招標(biāo)人往往是上下級(jí)單位的關(guān)系，這樣在一定程度上就影響了獨(dú)立性。從專(zhuān)業(yè)性的角度來(lái)看，各地政府采購(gòu)行政裁決機(jī)構(gòu)的組成人員多以財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè)為主，在這種人員結(jié)構(gòu)下就導(dǎo)致法律能力可能會(huì)存在欠缺從而影響專(zhuān)業(yè)性。因此，一方面要設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的政府采購(gòu)行政裁決機(jī)構(gòu)保證政府采購(gòu)裁決機(jī)構(gòu)與糾紛裁決主體的有機(jī)分離，從而提高政府采購(gòu)裁決機(jī)構(gòu)和結(jié)果的獨(dú)立性；另一方面要通過(guò)常任和聘任相結(jié)合的方式提升裁決機(jī)構(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)性水平。
政府采購(gòu)行政裁決的使用困境
由于我國(guó)目前法律法規(guī)中對(duì)行政裁決沒(méi)有明確具體化的要求，在這種情況下相關(guān)主體往往傾向于不選擇行政裁決模式。從行政人員的角度看，由于部分行政人員對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)了解不清導(dǎo)致實(shí)際中出現(xiàn)了“只調(diào)不裁”或直接推向訴訟解決的傾向。而從糾紛當(dāng)事人的角度看，由于對(duì)行政裁決的認(rèn)識(shí)不足，甚至對(duì)其效果有一定誤解，從而降低了選擇行政裁決模式的積極性。因此，一方面，相關(guān)主體應(yīng)加深對(duì)政府采購(gòu)行政裁決的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。行政裁決所具有行政性的特點(diǎn)使得投訴人對(duì)行政裁決的結(jié)果不滿(mǎn)意時(shí)可以尋求訴訟救濟(jì)，而行政裁決結(jié)果的非終局性特點(diǎn)使得當(dāng)事人的訴訟與民事仲裁的兩審終審有明顯不同。另一方面，要通過(guò)完善政府采購(gòu)行政裁決后的救濟(jì)制度增強(qiáng)政府采購(gòu)行政裁決效能。我國(guó)目前的法律規(guī)定中對(duì)行政裁決后救濟(jì)途徑?jīng)]有明確規(guī)定，所以在實(shí)踐中，政府采購(gòu)?fù)对V當(dāng)事人可以對(duì)行政裁決提起行政復(fù)議。但是由于行政裁決與行政復(fù)議都是行政性糾紛的解決方式，行政裁決后允許對(duì)行政裁決復(fù)議的規(guī)定容易影響行政裁決高效的價(jià)值和功能的有效發(fā)揮，因此，政府采購(gòu)行政裁決改革中可以考慮將行政復(fù)議排除在政府采購(gòu)行政裁決后的救濟(jì)制度之外。同時(shí)要增加對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利的保護(hù)。從具體案例來(lái)看，法院出于對(duì)政府采購(gòu)重新啟動(dòng)或?qū)⒑馁M(fèi)時(shí)間、資金和人力的考慮，對(duì)于已簽訂的有爭(zhēng)議的合同一般不會(huì)給予撤銷(xiāo)，這在一定程度上就影響了行政裁決的實(shí)際功能。因此對(duì)于這一問(wèn)題政府采購(gòu)法修訂時(shí)要充分考慮，具體可以參照歐盟關(guān)于公共部門(mén)采購(gòu)的救濟(jì)指令中的停頓期設(shè)定，按照此項(xiàng)規(guī)定申請(qǐng)人在滿(mǎn)足了相關(guān)條件的情況下可要求撤銷(xiāo)決定,合同一旦締結(jié)，申請(qǐng)人則有可能要求獲得賠償，這樣使得采購(gòu)主體在簽訂合同前更謹(jǐn)慎,也給其他供應(yīng)商提供充足的時(shí)間去審查合同授予決定，從而更好地保護(hù)供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利。
（本文作者趙曄，系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
