■ 李剛
采購(gòu)需求管理是政府采購(gòu)源頭管理的核心內(nèi)容，是執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算、發(fā)揮采購(gòu)政策功能、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)交易規(guī)則、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的重要抓手。近日，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），從采購(gòu)需求范圍、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等方面做出明確要求，進(jìn)一步規(guī)范和夯實(shí)了采購(gòu)人的主體責(zé)任。筆者試從實(shí)務(wù)操作層面，著重談一談《辦法》中需求調(diào)查和內(nèi)控機(jī)制方面的認(rèn)識(shí)和理解。
公平公正開展需求調(diào)查
《辦法》的一大亮點(diǎn)是提出了采購(gòu)需求調(diào)查及其方式，是繼開展政府采購(gòu)意向公開工作后，又一個(gè)新增的實(shí)質(zhì)性采購(gòu)流程?！掇k法》第十條和第十一條分別對(duì)采購(gòu)需求調(diào)查的方式和應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查的具體項(xiàng)目情形進(jìn)行了規(guī)范和要求。采購(gòu)人可以在確定采購(gòu)需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu)，以及其他相關(guān)情況。面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。因此，符合采購(gòu)需求調(diào)查情形的項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)開展采購(gòu)需求調(diào)查工作。
那么，在采購(gòu)實(shí)務(wù)當(dāng)中，采購(gòu)人具體要怎樣開展采購(gòu)需求調(diào)查工作？與供應(yīng)商接觸的分寸應(yīng)當(dāng)如何把握？這些問題，是需要采購(gòu)人在實(shí)踐中謹(jǐn)慎把握的，依法依規(guī)才能行之有效。
筆者認(rèn)為，采購(gòu)人開展采購(gòu)需求調(diào)查的基本原則是不能妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)，無論采用何種調(diào)查方式，咨詢也好，論證、問卷調(diào)查也罷，筆者建議采購(gòu)人都不能與供應(yīng)商有實(shí)質(zhì)性接觸，更不能與供應(yīng)商簽署咨詢服務(wù)合同協(xié)議。同時(shí)，對(duì)開展采購(gòu)需求調(diào)查的各項(xiàng)資料應(yīng)當(dāng)由專人妥善保管，不能授人以柄?？傊?xì)節(jié)決定成敗，公開透明是我們行之有效的重要法寶，采購(gòu)人應(yīng)時(shí)刻緊繃公平、公正、公開和誠(chéng)實(shí)守信這道弦，秉承法治理念，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，才能提高采購(gòu)效率，采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)才能更好地實(shí)現(xiàn)。
化繁為簡(jiǎn)建立采購(gòu)人內(nèi)控機(jī)制
《辦法》另一個(gè)亮點(diǎn)內(nèi)容就是，提出建立采購(gòu)人采購(gòu)需求內(nèi)控管理機(jī)制?！掇k法》第三章“采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃”、第四章“風(fēng)險(xiǎn)控制”、第五章“監(jiān)督檢查與法律責(zé)任”都是圍繞采購(gòu)人采購(gòu)需求內(nèi)控管理機(jī)制規(guī)定的，包括內(nèi)控的具體范圍、內(nèi)容、人員組成、審查方式方法等。
《辦法》旗幟鮮明地強(qiáng)化和突出了采購(gòu)人的主體責(zé)任，是貫徹落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的重要體現(xiàn)。其實(shí)，《辦法》第五條就開宗明義地明確道：“采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開展采購(gòu)需求管理各項(xiàng)工作，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)指導(dǎo)本部門采購(gòu)需求管理工作?！?/p>
還權(quán)采購(gòu)人更要還責(zé)于采購(gòu)人，這就要求采購(gòu)人需建立完善的政府采購(gòu)內(nèi)控管理機(jī)制。
目前來講，大多數(shù)采購(gòu)人依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以及相關(guān)法規(guī)要求，按照從源頭上預(yù)防腐敗及分工制衡的原則，采用“管采分離”的運(yùn)行模式，監(jiān)管職責(zé)和采購(gòu)職責(zé)由不同部門行使，實(shí)行政事分開、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等內(nèi)控和監(jiān)督機(jī)制。建立形成了計(jì)財(cái)、采購(gòu)、業(yè)務(wù)（業(yè)務(wù)職能主管部門）三足鼎立的內(nèi)部政府采購(gòu)業(yè)務(wù)分工，按行政管理職能定機(jī)構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)。計(jì)財(cái)部門負(fù)責(zé)預(yù)算（評(píng)審、批復(fù)）、支付及績(jī)效考核（評(píng)估），采購(gòu)部門負(fù)責(zé)具體采購(gòu)流程，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目申請(qǐng)（需求）、執(zhí)行、驗(yàn)收以及資產(chǎn)歸檔，形成職能制組織結(jié)構(gòu)形式的多頭管理。
伴隨夯實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的呼聲，采購(gòu)人內(nèi)控管理機(jī)制的建立和完善被提上了日程。然而內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，集政策性、專業(yè)性、復(fù)雜性、多樣性、權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防控于一體，同時(shí)還摻雜商業(yè)化和市場(chǎng)化的問題。需要相關(guān)采購(gòu)人員具有較高的法律素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)。
那么采購(gòu)人該如何建立完善的內(nèi)控管理機(jī)制并正確履職呢？筆者建議由固化的多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)闅w口監(jiān)督的精細(xì)化項(xiàng)目管理，牽住項(xiàng)目負(fù)責(zé)人這個(gè)牛鼻子，由管制型機(jī)制向服務(wù)型機(jī)制轉(zhuǎn)變，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事和財(cái)務(wù)的核心管控力為抓手，建立內(nèi)部控制管理的激勵(lì)約束機(jī)制，在職務(wù)晉升、薪資酬勞、績(jī)效考核等涉及個(gè)人切身利益方面直接與項(xiàng)目掛鉤，充分體現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的和諧統(tǒng)一，適當(dāng)調(diào)整組織管理結(jié)構(gòu)形式，在內(nèi)部人事、財(cái)務(wù)管理制度上勇于創(chuàng)新，加快事業(yè)轉(zhuǎn)型，形成激勵(lì)約束機(jī)制，分工不分家。只有政采人都致力于項(xiàng)目服務(wù)，我們的政府采購(gòu)制度運(yùn)行功能方能有效，才能達(dá)到既定目標(biāo)，績(jī)效型的政府采購(gòu)制度才能實(shí)現(xiàn)。
采購(gòu)人主體地位的回歸是強(qiáng)化責(zé)任的前提，拋開主體去講責(zé)任是紙上談兵，采購(gòu)人的主體責(zé)任，其重心不宜在責(zé)任而應(yīng)在主體。因此，采購(gòu)人應(yīng)建立采購(gòu)主體職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等、監(jiān)督有力、問責(zé)嚴(yán)格的內(nèi)控管理機(jī)制，明確權(quán)利范圍和責(zé)任邊界，使其真正成為權(quán)利義務(wù)匹配、義務(wù)責(zé)任相稱的內(nèi)控機(jī)制。在制度層面要保障采購(gòu)人敢于承擔(dān)主體責(zé)任、能夠承擔(dān)主體責(zé)任。
（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購(gòu)處）
延伸閱讀
財(cái)政部曾專門發(fā)布《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉第十八條第二款法律適用的函》，其中提到，為促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)管，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十八條規(guī)定，“除單一來源采購(gòu)項(xiàng)目外，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)。”其中，“其他采購(gòu)活動(dòng)”指為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制和項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)之外的采購(gòu)活動(dòng)。因此，同一供應(yīng)商可以同時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目的整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制和項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)。但另一層含義則是，此種情況下，供應(yīng)商不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)。
另外，根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十五條的規(guī)定，為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第十一條針對(duì)工程項(xiàng)目也有類似規(guī)定。
舉一反三，反觀需求調(diào)查，上文作者認(rèn)為，如果采購(gòu)人在需求調(diào)查環(huán)節(jié)與某供應(yīng)商有實(shí)質(zhì)性接觸，那么在后期投標(biāo)等采購(gòu)環(huán)節(jié)，該供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)回避。
（來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
