■ 張志明
問(wèn)題背景
關(guān)于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目”）資格預(yù)審結(jié)果是否公告以及如何公告這一實(shí)操問(wèn)題，在招投標(biāo)行業(yè)一直存在著各種解讀，目前也尚無(wú)定論?，F(xiàn)政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此也并無(wú)具體規(guī)定，實(shí)踐中做法不一，隨意性較大，從而導(dǎo)致許多招標(biāo)代理從業(yè)人員在處理PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果公告時(shí)常常十分困惑。為進(jìn)一步梳理分析該實(shí)際問(wèn)題，為相關(guān)從業(yè)人員提供處理思路，并盡量規(guī)避可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)及實(shí)操經(jīng)驗(yàn)對(duì)該具體問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。
有關(guān)資格預(yù)審結(jié)果公告的做法
為進(jìn)一步厘清該問(wèn)題，筆者調(diào)研了“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”“江西公共資源交易網(wǎng)”等省級(jí)及以上網(wǎng)站關(guān)于PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的公告信息。具體來(lái)講，筆者統(tǒng)計(jì)了“江西公共資源交易網(wǎng)”自2020年1月初至2020年8月底在該網(wǎng)站上公布的所有PPP項(xiàng)目的采購(gòu)信息（因筆者時(shí)間有限，選取的樣本數(shù)量、時(shí)間跨度及區(qū)域覆蓋性不足，可能存在一定偏差，感興趣的讀者也可嘗試進(jìn)一步分析其他各省市的情況），共取得PPP項(xiàng)目有效樣本數(shù)55個(gè)，涉及的招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)共31家（其中省內(nèi)注冊(cè)企業(yè)23家，省外注冊(cè)企業(yè)8家）。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果顯示，這些PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果公告方式主要包括3種，其中，一是發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告并公布通過(guò)詳細(xì)名單。采用該方式發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告的項(xiàng)目共40個(gè)，占全部樣本比例為72.73%。二是不發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告。采用該方式的項(xiàng)目共9個(gè)，占全部樣本比例為16.36%。三是發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告，只出具資格預(yù)審活動(dòng)是否通過(guò)的結(jié)論性意見(jiàn)（滿足3家以上），并公布未通過(guò)申請(qǐng)人名單，即公布結(jié)論性意見(jiàn)。采用該方式發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告的項(xiàng)目共6個(gè)，占全部樣本比例為10.91%。
有關(guān)資格預(yù)審結(jié)果公告問(wèn)題的法理分析
在做法理分析之前，筆者梳理了關(guān)于PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果公告的法定要求。
招標(biāo)投標(biāo)法第二十二條規(guī)定，招標(biāo)人不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。
招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第十九條規(guī)定，資格預(yù)審結(jié)束后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向資格預(yù)審申請(qǐng)人發(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知書(shū)。
政府采購(gòu)法實(shí)施條例第四十三條規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書(shū)，并在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果，招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書(shū)隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第二十八條規(guī)定，投標(biāo)截止時(shí)間前，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和有關(guān)人員不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。
《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第八條規(guī)定，資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)當(dāng)告知所有參與資格預(yù)審的社會(huì)資本，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。
綜上，筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果發(fā)布過(guò)程中應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：
第一，資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)告知資格預(yù)審申請(qǐng)人，但是法律并未明確規(guī)定要向除本人以外的其他申請(qǐng)人公告資格預(yù)審結(jié)果。
第二，資格預(yù)審結(jié)果公告要注意盡量避免將“可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)信息”對(duì)外公告。
在對(duì)法定要求進(jìn)行梳理后，筆者試對(duì)不同公告方式的法律背景進(jìn)行了分析。
筆者認(rèn)為，存在即合理，看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題卻在行業(yè)內(nèi)存在3種截然不同的操作方式，其中有一定的原因。
對(duì)于方式一，發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告并公布通過(guò)詳細(xì)名單，其存在的理由有以下幾點(diǎn)：
第一，資格預(yù)審結(jié)果與中標(biāo)結(jié)果屬于同類范疇，皆為應(yīng)當(dāng)被公告的“結(jié)果類信息”，故應(yīng)參照中標(biāo)結(jié)果公告的方式進(jìn)行公告。第二，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》有關(guān)信息公開(kāi)的要求，為促進(jìn)推動(dòng)PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)將資格預(yù)審結(jié)果公告。第三，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第二十二條的規(guī)定，招標(biāo)人不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。該條文所禁止的情形是針對(duì)“已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人”，實(shí)際資格預(yù)審結(jié)束后，通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人只有在接受投標(biāo)邀請(qǐng)并報(bào)名后才獲得“已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人”的身份，通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人并非一定都是“已獲取招標(biāo)文件的投標(biāo)人”，這兩者并不完全等同。因此，通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人名單和數(shù)量不是該條法律條款所指的違反公平競(jìng)爭(zhēng)的情形。
對(duì)于方式二，不發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告。實(shí)施該方式的主要理由有以下幾點(diǎn)：
第一，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第二十二條、87號(hào)令第二十八條的規(guī)定，潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量屬于嚴(yán)格保密內(nèi)容，公布后可能存在資格預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)的投標(biāo)人之間互相串標(biāo)圍標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。第二，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第十九條、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第八條的規(guī)定，資格預(yù)審結(jié)果只要告知申請(qǐng)人即可，并無(wú)法律規(guī)定必須要告知其他申請(qǐng)人，將資格預(yù)審結(jié)果公告并無(wú)充分的法律依據(jù)。第三，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的規(guī)定，“資格預(yù)審評(píng)審及響應(yīng)文件評(píng)審結(jié)論性意見(jiàn)，資格預(yù)審專家、評(píng)審專家名單、確認(rèn)談判工作組成員名單”等內(nèi)容雖屬于PPP項(xiàng)目應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容，但公開(kāi)時(shí)點(diǎn)并非“即時(shí)公開(kāi)”，而是“項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后6個(gè)月內(nèi)的任意時(shí)點(diǎn)”。第四，資格預(yù)審結(jié)果公告后還需一段時(shí)間才能發(fā)布正式的采購(gòu)公告，采用不發(fā)布公告的方式可以加快項(xiàng)目推進(jìn)速度，提高采購(gòu)效率。
對(duì)于方式三，發(fā)布資格預(yù)審結(jié)果公告，只出具資格預(yù)審活動(dòng)是否通過(guò)的結(jié)論性意見(jiàn)（滿足3家以上），并公布未通過(guò)申請(qǐng)人名單，實(shí)施該方式的主要理由有以下幾點(diǎn)：第一，資格預(yù)審結(jié)果與中標(biāo)結(jié)果皆為應(yīng)當(dāng)被公告的“結(jié)果類信息”，故應(yīng)參照中標(biāo)結(jié)果公告的方式。第二，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的規(guī)定，資格預(yù)審結(jié)果屬于要求公開(kāi)的內(nèi)容，為促進(jìn)推動(dòng)PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，及時(shí)將資格預(yù)審結(jié)果公告可以有效保障公眾知情權(quán)。第三，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第二十二條、87號(hào)令第二十八條的規(guī)定，潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量屬于嚴(yán)格保密內(nèi)容，雖然，“通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人”并非一定都是“已獲取招標(biāo)文件的投標(biāo)人”，但“通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人”必定包含了“已獲取招標(biāo)文件的投標(biāo)人”，從可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，其兩者的身份實(shí)質(zhì)上是等同的?！巴ㄟ^(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人”公告后同樣可能存在投標(biāo)人串標(biāo)圍標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，在后期采購(gòu)活動(dòng)中，有可能損害業(yè)主的權(quán)利。
有關(guān)資格預(yù)審結(jié)果公告的建議
結(jié)合以上的分析論述，筆者認(rèn)為第三種操作方式是最為妥當(dāng)?shù)?，而其他兩種操作方式都會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)或瑕疵，理由如下：
對(duì)于方式一，雖然最大程度地保證了公開(kāi)性，但同時(shí)也將潛在投標(biāo)人的信息泄露了，保證了公開(kāi)性但公正性不足，并且可能存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，針對(duì)有網(wǎng)友提出的“將PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果名單公布是否違法”問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)認(rèn)為，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度未對(duì)資格預(yù)審結(jié)果的告知方式作出具體規(guī)定，但不宜采取網(wǎng)上公告的方式公開(kāi)。
對(duì)于方式二，雖然最大程度地保證了項(xiàng)目的保密性，但是公開(kāi)性不足。絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，公益性強(qiáng)且與人民群眾生活息息相關(guān)，為保障公民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，相關(guān)項(xiàng)目信息應(yīng)適當(dāng)公開(kāi)。另外，從利于投標(biāo)人之間公平競(jìng)爭(zhēng)的角度而言，假如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)僅向申請(qǐng)人告知其本人是否通過(guò)的結(jié)果而不告知其他申請(qǐng)人結(jié)果，可能存在因申請(qǐng)人對(duì)其他申請(qǐng)人資格預(yù)審結(jié)果的不知情而失去質(zhì)疑投訴的權(quán)力，不利于申請(qǐng)人之間對(duì)資格預(yù)審采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。
綜上分析，為同時(shí)兼顧公平性和保密性的要求，對(duì)于PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果的發(fā)布問(wèn)題，筆者建議有關(guān)從業(yè)人員可以按照如下做法實(shí)施：
首先，資格預(yù)審結(jié)果經(jīng)業(yè)主確認(rèn)后，將資格預(yù)審結(jié)果通過(guò)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體進(jìn)行公告，公告期建議不少于5個(gè)工作日（參照PPP項(xiàng)目預(yù)中標(biāo)結(jié)果公告的時(shí)間要求），并在質(zhì)疑期滿后再發(fā)布采購(gòu)公告。
其次，公告內(nèi)容中不應(yīng)將通過(guò)的申請(qǐng)人具體名單、數(shù)量公布，僅將本次資格預(yù)審活動(dòng)“通過(guò)的申請(qǐng)人數(shù)量是否達(dá)到法定3家以上、滿足繼續(xù)開(kāi)展下一階段采購(gòu)條件”這一定性結(jié)果公告，并公布未通過(guò)資格預(yù)審的供應(yīng)商名單。
最后，發(fā)布網(wǎng)上資格預(yù)審結(jié)果公告的同時(shí)，將申請(qǐng)人自身是否通過(guò)資格預(yù)審結(jié)果的通知書(shū)發(fā)送給各申請(qǐng)人。
結(jié)語(yǔ)
PPP項(xiàng)目自幾年前被國(guó)家大力推廣以來(lái)，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給創(chuàng)新發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。面對(duì)規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目采購(gòu)市場(chǎng)，我國(guó)卻未建立專門(mén)的法律法規(guī)?，F(xiàn)行針對(duì)PPP的規(guī)定均為部門(mén)規(guī)范性文件，法律層級(jí)較低。面對(duì)PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中具體問(wèn)題的處理，主要參照這些規(guī)范性文件進(jìn)行解釋。由于缺乏專門(mén)性的法律法規(guī)，現(xiàn)行規(guī)范性文件的指導(dǎo)性和針對(duì)性往往不夠強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)際操作中容易存在一定理解偏差。
筆者選取“PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果如何公告”這一實(shí)際問(wèn)題切入，研究發(fā)現(xiàn)目前招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)面對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)這一業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)人員專業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備往往不足（傳統(tǒng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不熟悉PPP項(xiàng)目的操作流程、實(shí)施方案核心交易結(jié)構(gòu)、PPP合同主要條款等），在處理PPP項(xiàng)目采購(gòu)問(wèn)題時(shí)較為簡(jiǎn)單粗暴。而當(dāng)前PPP項(xiàng)目采購(gòu)業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)又尚未建立，反映出PPP項(xiàng)目采購(gòu)的行業(yè)規(guī)范性較差問(wèn)題，亟待進(jìn)一步規(guī)范。
筆者建議，在目前國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目尚未正式立法之前，為更好地規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目采購(gòu)業(yè)務(wù)，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，由招投標(biāo)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭征集各會(huì)員單位在PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中存在的典型問(wèn)題或優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，組織起草相關(guān)PPP采購(gòu)規(guī)范性實(shí)施作業(yè)指引，并定期發(fā)布典型PPP項(xiàng)目采購(gòu)案例分析，提高PPP項(xiàng)目采購(gòu)從業(yè)人員專業(yè)水平和采購(gòu)過(guò)程的規(guī)范化，為我國(guó)PPP項(xiàng)目盡快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。
（作者單位：深圳市國(guó)際招標(biāo)有限公司）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
