在工程建設(shè)招標投標領(lǐng)域中，關(guān)于取消“經(jīng)評審的最低投標價法”的呼聲不少，文章從重慶市墊江縣踐行經(jīng)評審的最低投標價法兩年多的經(jīng)驗出發(fā)，引用實際數(shù)據(jù)分析了經(jīng)評審的最低投標價法的優(yōu)缺點，并提出了較為切實可行的優(yōu)化經(jīng)評審的最低投標價法的措施。
從2017年8月起，重慶市墊江縣對具有通用技術(shù)、性能標準或者招標人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的工程招標項目，全部采用經(jīng)評審的最低投標價法進行評標。2018年，全縣工程建設(shè)招標項目共成交110宗，其中104宗采用經(jīng)評審的最低投標價法進行評標，采用率為95%；2019年，全縣工程建設(shè)招標項目共成交91宗，其中80宗采用經(jīng)評審的最低投標價法，采用率為88%。
從踐行兩年多的情況來看，經(jīng)評審的最低投標價法在遏制圍標串標、買標賣標、降低評標專家自由裁量權(quán)、簡化流程、預(yù)防腐敗、節(jié)約資金等方面起到了積極作用，但是在實際運用中也暴露出一些問題，須采取有效措施加以完善。
一、經(jīng)評審的最低投標價法的優(yōu)點
（一）從招標人角度
1．價低者得，壓低了中標價格
評標環(huán)節(jié)實行綜合評估法時，全縣工程建設(shè)招標項目中標價與招標限價相比，平均節(jié)約率約為9%；實行經(jīng)評審的最低投標價法后，節(jié)約率大幅提高，2018年節(jié)約率為15.8%，2019年節(jié)約率達到了17.7%。
2．簡便易行，招標評標工作更易于操作
實行經(jīng)評審的最低投標價法，簡化了招標文件編制和投標文件評審工作，開標評標時間由實行綜合評估法時的8小時以上縮短至4小時以下，解決了工作人員“開標評標必熬夜”的工作困境，大大節(jié)約了招標投標過程中的人力、物力、財力和時間成本。使用經(jīng)評審的最低投標價法還可以采用減少評審?fù)稑巳藬?shù)量來提高評標效率。如按價格從低到高的順序排序，只對報價前幾名的投標文件進行評審，評出前3名中標候選人即可，無須對所有投標文件進行評審，投標人數(shù)量再多，也不會增加評審工作量。
3．評審客觀，更加公平公正
經(jīng)評審的最低投標價法比的是價格，硬性標準未留有活動余地。定標標準單一，只能客觀評分，限制了評審專家的自由裁量權(quán)，最大限度地減少了評標工作中的主觀因素，將人為干擾降至最低，開標評標過程中的投訴也大幅減少。
（二）從投標人角度
1．比價格拼實力，促進企業(yè)自我調(diào)控降低成本
采用這一評標辦法，誰的價格低，誰中標的可能性就更高，施工企業(yè)只有持續(xù)通過加強管理、提升技術(shù)、淘汰落后設(shè)備等措施來降低其成本，才有可能在激烈的價格戰(zhàn)中脫穎而出。
2．更加公平公正，提高了企業(yè)參與投標的積極性
招標投標活動中的競爭法則本是“優(yōu)勝劣汰”，但現(xiàn)實往往是“劣幣驅(qū)逐良幣”，很多有實力的企業(yè)在招標投標活動中很容易被圍標“淹死”，難以勝出中標，因此參與投標的意愿往往并不強烈。經(jīng)評審的最低投標價法可以最大限度地減少評標工作中的主觀因素，更加公平公正，圍標行為大大減少，有利于激發(fā)和提高綜合實力較強的企業(yè)參與投標的積極性。
3．投標文件制作簡單，減少了投標被否決的風(fēng)險
采用該評標辦法，投標企業(yè)在制作投標文件時不需要考慮商務(wù)分、技術(shù)分等因素，相對綜合評估法而言，投標文件制作更簡單，投標成功率更高。
（三）從監(jiān)督部門角度
1．可以有效遏制圍標行為
采用綜合評估法時，圍標現(xiàn)象比較嚴重，全縣工程建設(shè)招標項目平均每個項目（標段）的投標人數(shù)量約40家。2015年某工程共8個標段，招標限價1522萬元，投標企業(yè)多達628家。而采用經(jīng)評審的最低投標價法后，平均每個項目（標段）的投標人數(shù)大幅下降，2018 年約9.5家，2019年約7.8家，下降幅度超過七成，借用資質(zhì)投標、持多家企業(yè)進行圍標的行為得到了有效遏制。
2．可以有效防范串標行為
串標的目的是為了高價中標，而“低價者得”的經(jīng)評審的最低投標價法使串標失去了意義，減少了投標人之間以及投標人與招標人、招標代理機構(gòu)間相互串通勾結(jié)的行為。實行經(jīng)評審的最低投標價法后，全縣工程建設(shè)招標項目中標價節(jié)約率逐年提升，較低的中標價格說明串標的可能性相對較低。
3．可以有效杜絕買標、賣標、轉(zhuǎn)包、違法分包等違法行為
相對綜合評估法，經(jīng)評審的最低投標價法壓低了中標價，較低的利潤壓縮了買標、賣標、轉(zhuǎn)包、違法分包的空間，所以中標人很難將中標項目再違法轉(zhuǎn)賣出去。
二、經(jīng)評審的最低投標價法的缺點
（一）僅以價格高低論成敗，價低質(zhì)優(yōu)難兩全
采用經(jīng)評審的最低投標價法，不論企業(yè)規(guī)模的大小、資質(zhì)的高低、技術(shù)水平的強弱、管理人員素質(zhì)的優(yōu)劣、項目業(yè)績的多少、財務(wù)報表的好壞、信用等級的高低，均以價格這一唯一因素進行競爭，一把尺子量到底，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)“有話無處說、有勁無處使”，招標人有可能因此選擇不到質(zhì)量和效益優(yōu)秀的企業(yè)。
（二）價格過度競爭，有可能造成惡意低價中標
為達到中標目的，有的投標人不惜犧牲利潤甚至低于成本報價，中標后有的因價格過低而放棄中標資格，有的向招標人施壓，通過變更合同、變更設(shè)計、增加工程量或者在施工過程中偷工減料、降低質(zhì)量等方法來獲取非法利益，導(dǎo)致項目不能按時開工完工、工程價款低價中標高價結(jié)算、安全質(zhì)量存在隱患等一系列嚴重后果。
（三）關(guān)閉了圍標之門，可能又打開了串通之門
由于投標人減少，增加了投標人之間以及投標人與招標人、代理機構(gòu)間相互串通的便捷性。如打通預(yù)算關(guān)，提高工程預(yù)算，提高招標限價；虛增或虛減工程量，然后采取不平衡報價方式，對虛增實減工程量低報價，對虛減實增工程量高報價，形成表面低價中標、實質(zhì)高價結(jié)算的假象。
三、完善經(jīng)評審的最低投標價法的措施
（一）做實招標投標前期工作
勘察設(shè)計、造價預(yù)算等工作是項目招標投標的前期工作，這些前期工作成果的優(yōu)劣直接關(guān)系建設(shè)過程的質(zhì)量安全、工期長短、工程量變更、工程造價增減等，如果勘察設(shè)計不詳、不實、不全，以及深度不夠、質(zhì)量不符合要求，或者工程造價預(yù)算不全、漏項，將給中標企業(yè)預(yù)留下增加工程量的口子，會嚴重影響招標投標活動的嚴肅性和招標后的施工管理。因此要對勘察設(shè)計文件的變更行為進行嚴格規(guī)范，審查合格的勘察設(shè)計文件不得隨意變更，如確需變更的，應(yīng)當(dāng)先追責(zé)再變更。
（二）做細招標投標工作
1.規(guī)范招標文件編制，防止設(shè)置門檻和陷阱
招標文件中的關(guān)鍵字差一個、改一個，都可能造成投標被否決和評標結(jié)果的改變。建議推行標準的招標文件，招標人或招標代理機構(gòu)按招標文件范本填空式地編制招標文件，對否決投標條款進行集中表述，集中表述以外的地方不得出現(xiàn)否決投標的表述內(nèi)容。
2.優(yōu)化評標方法，平衡價格競爭和綜合擇優(yōu)之間的矛盾
《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（七部委令第12號，2001年發(fā)布，2013年修正）第三十一條規(guī)定，“根據(jù)經(jīng)評審的最低投標價法，能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的最低投標價的投標，應(yīng)當(dāng)推薦為中標候選人?！苯?jīng)評審的最低投標價法對資質(zhì)、技術(shù)、業(yè)績、財務(wù)、人員、信用等因素只進行符合性審查，只評合格與不合格，不論優(yōu)秀與低劣，僅以價格高低論英雄，這對綜合實力優(yōu)秀的企業(yè)來說是不公平的。
筆者認為，經(jīng)評審的最低投標價法不能簡單地以“絕對”最低投標價作為唯一競爭因素，應(yīng)適當(dāng)引入技術(shù)、業(yè)績、財務(wù)、人員、信用等非價格競爭因素，采用“價格評分+非價格評分=總得分”的方法，這樣做既可以促進價格充分競爭，又能達到綜合擇優(yōu)的目的。為充分發(fā)揮經(jīng)評審的最低投標價法的優(yōu)點，同時避免與綜合評估法相同化，在運用非價格競爭因素時，應(yīng)重點考慮三個問題。
一是非價格競爭因素的數(shù)量問題。根據(jù)項目特點，選擇技術(shù)、業(yè)績、財務(wù)、人員、信用等中的一至兩個因素進行評分（非價格競爭因素的數(shù)量不宜超過兩個，超過兩個的應(yīng)采用綜合評估法）。
二是價格分數(shù)的權(quán)重問題。價格分數(shù)權(quán)重必須占主導(dǎo)，不宜低于總分的90%。
三是價格偏差得分問題。要合理設(shè)置價格偏差計算得分，如果差距過大，將使非價格競爭因素失去擇優(yōu)作用；差距過小，又不利于價格競爭。假設(shè)最低投標報價的價格滿分，則投標報價每上浮1%，扣分宜設(shè)置為價格滿分的1%~2%。
3.實行低價風(fēng)險擔(dān)保制度和低于成本判定制度的雙控制度，防止惡意低價中標
《招標投標法實施條例》第五十一條規(guī)定，“投標報價低于成本或者高于招標文件設(shè)定的最高投標限價的”，評標委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標?！吨貞c市招標投標條例》第三十七條規(guī)定，“采用經(jīng)評審的最低投標價法的，中標候選人的中標價格低于招標項目最高限價百分之八十五，且招標人認為該投標價格可能低于成本，可能影響項目工程進度和質(zhì)量的，招標人在發(fā)出中標通知書前，可以要求中標候選人提供適當(dāng)擔(dān)保?！?/span>
但在實際操作中，上述規(guī)定往往并不能有效防范惡意低價中標，主要原因有三方面。
一是投標報價是否低于成本難以判定。因為沒有固定尺度、標準，判定投標報價是否低于成本很困難，是低于投標企業(yè)的個別成本，還是低于行業(yè)平均成本往往很難準確界定。因管理水平、技術(shù)實力、措施方法等的不同，導(dǎo)致每家企業(yè)的個別成本不盡相同，如果投標報價低于行業(yè)平均成本，但高于投標企業(yè)實際成本，此時應(yīng)如何評判？筆者了解到的情況是，墊江縣自從推行評審的最低投標價法以來，全縣尚沒有出現(xiàn)一例被評標委員會判定為低于成本報價的案例。
二是低價擔(dān)保制度不能有效阻止過度低價競爭。實行經(jīng)評審的最低投標價法和低價擔(dān)保制度后，全縣工程建設(shè)招標項目的中標價與招標限價相比，下浮率逐年增長，2018為15.8%，2019年為17.7%，2020年前5個月達到了21.8%，報價越來越低，價格競爭日趨激烈，長此以往，過度競爭現(xiàn)象將不可避免。
三是高額低價擔(dān)保有可能催生市場壟斷。2019年10月，墊江縣某項目招標限價486萬元，中標價313萬元，按招標文件要求，應(yīng)提供低價擔(dān)保500萬元；2020年6月，重慶市某區(qū)某項目招標限價796萬元，中標價450萬元，按招標文件要求，應(yīng)提供低價擔(dān)保678萬元。低價擔(dān)保甚至超過了投標報價，高額擔(dān)保有可能促使招標投標活動淪為“有錢人玩的游戲”，并形成招標投標市場壟斷，這種現(xiàn)象和傾向值得相關(guān)監(jiān)督部門高度警惕。
筆者建議實行低價風(fēng)險擔(dān)保制度和低于成本判定制度的雙控制度。根據(jù)市場價格來設(shè)定一個低于成本的判定值，以判定值為標準來認定是否低于成本報價。如以投標平均報價為基數(shù)（投標企業(yè)較多的，可以掐頭去尾，去掉部分高價和部分低價，再計算平均值），基數(shù)乘以一定的比例（如85%，或者設(shè)幾個隨機值并在開標現(xiàn)場抽選確定），得到判定值。投標報價低于判定值的，評標委員會應(yīng)當(dāng)要求投標人進行澄清或說明并提供相應(yīng)證據(jù)，投標人不能進行澄清或說明并提供相應(yīng)證據(jù)的，或者評標委員會不認可其提供的澄清或說明和證據(jù)的，評標委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標。
4.金額報價改為折扣率報價，防止不均衡報價
為防止不平衡報價造成低價中標、高價結(jié)算，筆者建議投標報價可采用折扣率報價。招標人按《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500—2013）的規(guī)定發(fā)布工程量清單及招標限價（含所有工程子目限價）。投標人在投標報價時，填報工程總報價的折扣率；結(jié)算價款時，以招標限價、折扣率和實際完工工程量為依據(jù)進行計算（暫估價、暫列金額等按實結(jié)算項目或有相關(guān)結(jié)算規(guī)定的項目除外）。
5.加強開標評標管理，嚴防串通行為
監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)加強對招標人、投標人、招標代理機構(gòu)、評標專家、交易平臺等工作人員在開標評標過程中的監(jiān)督管理，對社會關(guān)注度高、投資規(guī)模大的重大項目，可以邀請新聞媒體、聘用社會監(jiān)督員等到場監(jiān)督。專家到達評標現(xiàn)場后應(yīng)立即進入封閉式的評標區(qū)，嚴禁在開標現(xiàn)場逗留，杜絕評標專家與投標人接觸串通；充分利用電子等技術(shù)手段，防范投標人圍標串標；加強保密工作，嚴禁透露保證金進賬信息、評標專家名單、評標過程及評標信息等應(yīng)當(dāng)保密的信息。
6.加快推行招標投標全流程電子化，實現(xiàn)不見面招標投標
提高招標投標工作效率，實現(xiàn)招標文件網(wǎng)上備案、投標文件網(wǎng)絡(luò)遞交、投標文件網(wǎng)絡(luò)解密、遠程網(wǎng)上評標等，做到投標人可以不到開標現(xiàn)場出席開標會，以及評標專家可以不到開標現(xiàn)場評標。
（三）強化招標投標后期工作
以合同管理為核心，嚴格落實法人主體責(zé)任制。嚴格按交易結(jié)果簽訂合同，嚴禁擅自變更和調(diào)整合同。招標人要不定期對施工單位的在崗人員進行檢查核實，特別是檢查項目主要管理人員是否為合同中約定的人員和施工單位本單位人員（與施工單位訂立勞動合同、由施工單位發(fā)放勞動工資、購買社會養(yǎng)老保險），以有效防范買標、賣標、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為。招標人要切實履行項目監(jiān)管主體責(zé)任，對施工單位、施工進度、質(zhì)量安全等進行檢查，嚴防惡意低價中標后的偷工減料、施工質(zhì)量不達標、高估冒算工程量等違法行為。
監(jiān)督部門要加強監(jiān)督管理，對騙取中標、轉(zhuǎn)包、違法分包、無故棄標、違規(guī)增量超概等違法違規(guī)行為依法查處打擊。
（四）建立、完善信用管理制度
實踐中，圍標串標、買標賣標、無故棄標等違法違規(guī)行為屢禁不止，其中一個重要原因是違法違規(guī)成本太低，罰款、沒收保證金等經(jīng)濟處罰在巨大的經(jīng)濟利益面前顯得微不足道，處罰威懾力明顯不夠。筆者建議盡快建立、完善信用管理制度，讓無故放棄中標、不按合同履約等不守信行為“一次失信，處處受限”，讓失信者在工程建設(shè)領(lǐng)域招標投標活動中沒有生存空間。同時，對誠實守信的企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過激勵措施加以鼓勵和表彰。
低價不等于低質(zhì)，高價不等于高質(zhì)，雖然經(jīng)評審的最低投標價法有缺點，并非十全十美，但它也具有綜合評估法不具備的優(yōu)勢，并且是國際招標采購活動中通行的做法，它簡便易行，可大大節(jié)約招標投標過程中的時間、人力、物力和財力；它評審客觀，更有利于充分體現(xiàn)公平、公正的市場法則；它人為干擾因素低，可有效遏制招標投標中的腐敗行為。筆者認為，只要進一步完善措施、加強監(jiān)管、合理運用，經(jīng)評審的最低投標價法依然會在招標投標活動評審環(huán)節(jié)中占有一席之地，并繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有作用。
作者：尹自力
作者單位：重慶市墊江縣公共資源交易中心
來源：《招標采購管理》
