如何有效治理串標(biāo)，保持招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展是業(yè)界關(guān)注和研究的重點(diǎn)。本文以案例方式分析了串標(biāo)行為的甄別難點(diǎn)，提出了借助電子招標(biāo)投標(biāo)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)串標(biāo)行為的有效方式，希望為電子招標(biāo)投標(biāo)背景下的串標(biāo)研究提供借鑒和參考。
公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本原則，禁止圍標(biāo)串標(biāo)是這一原則的基本體現(xiàn)，對(duì)于保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益以及國(guó)有資金的交易安全具有重大意義。但在實(shí)踐中串標(biāo)的違法現(xiàn)象卻屢禁不止，而審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程中有關(guān)串標(biāo)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)雖然屢見(jiàn)不鮮，但在最終定性時(shí)卻無(wú)從落筆。究其原因，無(wú)外乎對(duì)其實(shí)際認(rèn)定有著相當(dāng)大的難度。
一、串標(biāo)甄別的難點(diǎn)
（一）串標(biāo)行為的多樣性
雖然《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）具體列明了投標(biāo)人串通投標(biāo)的情形并采用了“視為”這一立法技術(shù)，對(duì)于有某種客觀外在表現(xiàn)形式的行為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、行政監(jiān)督部門(mén)、司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)可以直接認(rèn)定投標(biāo)人之間存在串通。但在實(shí)際的業(yè)務(wù)操作過(guò)程中，投標(biāo)人串通投標(biāo)的行為遠(yuǎn)不止以上列舉的這些，舉例如下：
案例1：某大型國(guó)有企業(yè)就某區(qū)域綠化管理項(xiàng)目委托某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行線上公開(kāi)招標(biāo)。招標(biāo)文件規(guī)定，“投標(biāo)人須以單位名義，從投標(biāo)人的基本賬戶按照電匯方式匯至投標(biāo)保證金收款子賬戶（該賬戶僅供本次投標(biāo)使用），否則投標(biāo)將被否決（其他方式均不接受）”。據(jù)悉，招標(biāo)文件中所提到的投標(biāo)保證金收款子賬戶為該代理機(jī)構(gòu)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)隨機(jī)生成的銀行賬戶，每家投標(biāo)人的保證金收款子賬戶是唯一且一次性的。
截止到該項(xiàng)目投標(biāo)截止時(shí)間，共有6家投標(biāo)人遞交了投標(biāo)文件。開(kāi)標(biāo)結(jié)束后，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)各家投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行了評(píng)審。在評(píng)審過(guò)程中，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)6家投標(biāo)人中A投標(biāo)人和B投標(biāo)人的投標(biāo)保證金均匯至了同一投標(biāo)保證金收款子賬戶。經(jīng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)核實(shí)，該賬戶為A投標(biāo)人的投標(biāo)保證金收款子賬戶。由于投標(biāo)保證金收款子賬戶是唯一且一次性的，正常情況下不可能出現(xiàn)2家投標(biāo)人的投標(biāo)保證金匯至同一投標(biāo)保證金收款子賬戶的情況。最后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)過(guò)討論，一致認(rèn)定2家投標(biāo)人構(gòu)成串通投標(biāo)，相關(guān)投標(biāo)無(wú)效。
在上述案例中，從法律層面上講，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》和87號(hào)令只規(guī)定了“不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出”，而沒(méi)有規(guī)定“不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金匯至同一投標(biāo)保證金賬戶”。但從實(shí)際操作層面來(lái)說(shuō)，招標(biāo)人設(shè)置投標(biāo)保證金收款子賬戶的一大目的便是防止串標(biāo)的出現(xiàn)。由于各投標(biāo)人只能通過(guò)自己的用戶賬號(hào)獲取本項(xiàng)目的唯一投標(biāo)保證金收款子賬戶，除非相互串通，否則投標(biāo)人之間根本無(wú)從得知對(duì)方的投標(biāo)保證金收款子賬戶。最終，評(píng)標(biāo)委員會(huì)也對(duì)此表示認(rèn)可。
（二）串標(biāo)行為的隱蔽性
除了串標(biāo)行為種類(lèi)和手段的日趨多樣化，隱蔽性也是造成其難以認(rèn)定的一大原因。相關(guān)案例如下：
案例2：某事業(yè)單位就某副食品供應(yīng)商招標(biāo)項(xiàng)目委托某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。招標(biāo)文件規(guī)定，“投標(biāo)人須通過(guò)ISO22000食品安全管理體系認(rèn)證”。
截止到該項(xiàng)目投標(biāo)截止時(shí)間，共有3家投標(biāo)人遞交了投標(biāo)文件。開(kāi)標(biāo)結(jié)束后，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)各家投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行了評(píng)審。在評(píng)審過(guò)程中，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)3家投標(biāo)人的《ISO22000食品安全管理體系認(rèn)證證書(shū)》除企業(yè)名稱(chēng)和證書(shū)號(hào)外，其發(fā)證日期、有效期、簽發(fā)人等信息均相同，證書(shū)格式也完全一致。出于對(duì)招標(biāo)人負(fù)責(zé)的態(tài)度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)遂委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與3家投標(biāo)人的發(fā)證單位北京中大華遠(yuǎn)認(rèn)證中心進(jìn)行核實(shí)。經(jīng)核實(shí)，3家投標(biāo)人中僅有A投標(biāo)人辦理了ISO22000食品安全管理體系認(rèn)證。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)遂對(duì)B投標(biāo)人和C投標(biāo)人的證書(shū)電子版進(jìn)行進(jìn)一步查驗(yàn)，最終通過(guò)分析軟件將B投標(biāo)人和C投標(biāo)人的PDF證書(shū)文件恢復(fù)成WORD文件，并且還原了2家投標(biāo)人修改、拼接A投標(biāo)人證書(shū)的過(guò)程。至此，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定，3家投標(biāo)人的行為構(gòu)成串通投標(biāo)，相關(guān)投標(biāo)無(wú)效。
在這一案例中，單就3家投標(biāo)人的證書(shū)異常一致并不足以成為認(rèn)定串標(biāo)的決定性證據(jù)。即使核實(shí)B投標(biāo)人和C投標(biāo)人未辦理ISO22000食品安全管理體系認(rèn)證，也只能判定2家投標(biāo)人虛假應(yīng)標(biāo)。直到招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在還原證書(shū)電子版時(shí)，發(fā)現(xiàn)2家投標(biāo)人修改、拼接的均為A投標(biāo)人的證書(shū)，才最終確定3家投標(biāo)人串通投標(biāo)。
二、應(yīng)對(duì)方法
筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)的線下招標(biāo)投標(biāo)方式很難實(shí)現(xiàn)對(duì)串標(biāo)行為的有效預(yù)防和甄別。要從根源上減少甚至杜絕這一現(xiàn)象，關(guān)鍵要靠進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)和文化建設(shè)等措施。同時(shí)，要積極借助電子招標(biāo)投標(biāo)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新手段和新技術(shù)，更加精準(zhǔn)、高效、便捷地發(fā)現(xiàn)串標(biāo)行為，營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
在發(fā)現(xiàn)和預(yù)防串標(biāo)行為上，電子招標(biāo)投標(biāo)方式具有傳統(tǒng)的線下招標(biāo)投標(biāo)方式所不具備的優(yōu)勢(shì)，即電子招標(biāo)投標(biāo)方式可以對(duì)以下情況進(jìn)行追溯：
（1）投標(biāo)文件上傳的IP地址是否相同。
（2）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金是否匯至各自唯一的投標(biāo)保證金收款子賬戶。
（3）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否由同一電子設(shè)備編制、打印、加密或者上傳。
（4）經(jīng)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)比對(duì)，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容是否存在細(xì)節(jié)錯(cuò)誤一致。
關(guān)于采用電子招標(biāo)投標(biāo)方式認(rèn)定串標(biāo)行為，舉例如下：
案例3：某大型國(guó)有企業(yè)就某空氣壓縮機(jī)組采購(gòu)項(xiàng)目委托某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行線上公開(kāi)招標(biāo)。
到該項(xiàng)目投標(biāo)截止時(shí)間前，共有3家投標(biāo)人通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)上傳遞交了電子投標(biāo)文件。開(kāi)標(biāo)結(jié)束后，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行了線上評(píng)標(biāo)。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)3家投標(biāo)人上傳電子投標(biāo)文件的IP地址為同一地址，且3家投標(biāo)人的電子投標(biāo)文件顯示的作者為同一人。經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定，3家投標(biāo)人的行為構(gòu)成串通投標(biāo)，相關(guān)投標(biāo)無(wú)效。
在本案例中，專(zhuān)家認(rèn)定投標(biāo)人串通投標(biāo)的證據(jù)具有決定性，而認(rèn)定的過(guò)程簡(jiǎn)單、快捷。如果該項(xiàng)目采用的是線下招標(biāo)投標(biāo)的方式，顯然無(wú)法發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的串通行為。
三、趨勢(shì)展望與結(jié)論
隨著招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)于串標(biāo)的甄別技術(shù)也一定會(huì)越來(lái)越先進(jìn)。筆者以為，未來(lái)的串標(biāo)甄別技術(shù)可能會(huì)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)反向追蹤不同投標(biāo)文件是否由同一臺(tái)電腦編制。
二是電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別投標(biāo)價(jià)格及分項(xiàng)報(bào)價(jià)是否存在規(guī)律性差異，輔助評(píng)標(biāo)專(zhuān)家判斷是否串標(biāo)。
三是電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)與社保系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，自動(dòng)排查項(xiàng)目組成員的實(shí)際歸屬。
四是電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)具有字跡鑒定功能，能自動(dòng)鑒定各投標(biāo)人代表的簽名是否出自同一人。
再好的甄別技術(shù)也只是一種預(yù)防手段，而貫徹公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則需要的是每一位招標(biāo)人和投標(biāo)人的努力。希望有一天，如何去甄別串標(biāo)不再成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，誠(chéng)信、合理競(jìng)爭(zhēng)成為共識(shí)，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)朝著更加健康的方向發(fā)展。
作者：鄭辰之
作者單位：中化商務(wù)有限公司
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
