“特殊”圖書采購的路徑選擇
——由一起圖書采購投訴案引發(fā)的思考
■ 李瑩 張峰
某區(qū)教育局“2021年新辦校圖書采購項目”的采購文件要求，供貨商提供30本圖書樣書，其中，圖書名稱、國際標準書號（ISBN）、出版單位等須與招標文件中的《樣書目錄》完全相符，樣書需附《樣書目錄》中出版單位出具的正版證明。對此，供應商A提起投訴，事項為“采購需求指定了品牌、型號、產(chǎn)地，通過技術參數(shù)、性能指標設置排斥供應商公平參與競爭”。財政部門通過調查核實，認為供應商A投訴事項缺乏事實依據(jù)，駁回投訴。
類似圖書政府采購項目將指定圖書作為樣書要求，并將提供正版證明文件作為實質性要求，這在實踐中是常規(guī)操作。然而，此類要求是否存在指定品牌，以廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇的問題，卻是值得進一步商榷的。筆者試通過對此類項目常見爭議事項進行梳理和分析，為各當事人提供操作參考。
圖書采購需求應被區(qū)別對待
第一，圖書名稱、國際標準書號、出版單位屬于圖書采購需求部分。圖書是傳播文化知識的特殊成品。某種意義上，圖書采購的標的物是無形知識，采購人不可能像采購其他貨物或服務一樣提出自己的需求，由供應商根據(jù)自身情況進行響應。因此，采購人根據(jù)需求計劃采購的圖書，事實上是已經(jīng)確定內容的出版物。
出版管理條例第二十八條規(guī)定：“出版物必須按照國家的有關規(guī)定載明作者、出版者、印刷者或者復制者、發(fā)行者的名稱、地址、書號、刊號或者版號，在版編目數(shù)據(jù)，出版日期、刊期以及其他有關事項。”
綜上，圖書采購具有其特別之處，即相關的書號、出版信息等內容屬于采購需求的重要部分。
第二，圖書需求指定特定產(chǎn)品并不違反政府采購原則。從表面看，采購需求中明確圖書的名稱、出版社、書號等內容，好像是已指向特定產(chǎn)品，有人認為這屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）中“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”情形。但由于圖書的特殊性，采購人從根本需求上需要指定出版社、刊號等內容，而采購對象是依法可提供產(chǎn)品的全國范圍內圖書經(jīng)營者，供應商之間的競爭主要體現(xiàn)在投標報價、售后服務、履約能力等方面。因此，特定產(chǎn)品的特殊需要并不影響政府采購法規(guī)定的“公開透明、公平競爭、公正、誠實信用”的原則，不應視為違反法規(guī)有關情形。
第三，圖書采購不應視為“相同品牌產(chǎn)品”參加同一合同項下投標情形。圖書采購中，供應商使用的是相同產(chǎn)品參與投標。筆者認為，與“指定特定產(chǎn)品”性質一樣，基于圖書的特殊性，供應商使用同一產(chǎn)品做出的投標響應，并不會發(fā)生不公平競爭及價格控制等現(xiàn)象。
第四，圖書采購并非都適用單一來源采購方式。雖然圖書采購需指定出版社、刊號等，且該產(chǎn)品具有唯一不可替代性，但在實操中，采購的圖書并非單項產(chǎn)品，往往都是圖書經(jīng)營者（銷售商）作為投標人對需求中的多個產(chǎn)品進行整體響應，故該服務并不具有獨占性，其他合法經(jīng)營者也可實施或提供，供應商不具有唯一特定性。所以，由多個產(chǎn)品構成的圖書采購項目，并不符合單一來源采購的法定條件或特點，并非必須采用單一來源采購方式的情形。
樣書要求要發(fā)揮應有之義
要求提供樣書無可厚非。圖書是否存在“印刷字跡模糊不清、缺頁、倒頁、錯頁、裝訂脫頁、外觀破損、有污漬”等情況，只有通過樣品才能加以判斷。樣書提供要求符合《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第二十二條有關樣品提供的前提條件。
樣書的提供情況很大程度上可以判斷供應商是否有能力在規(guī)定時間內向采購人提供正版圖書，這是履約能力的重要考量依據(jù)之一。
要求提供的樣書清單應當具有隨機性和靈活性。“為什么要求提供這特定的30本而不是其他30本樣書”，這往往是質疑供應商向采購人發(fā)出的“靈魂拷問”，也是備受爭議的問題。而隨機是采購人可以做出的最科學合理的解釋，如何保證隨機性，采購人應當在其內控機制監(jiān)督下，采用搖號等方式，選擇出經(jīng)得起隨機性驗證的樣書清單。
某些特定項目可能存在主管部門針對性推薦圖書目錄（如少兒科普、農家書屋等），并將目錄中部分（也需隨機）或全部作為樣書清單的情形，也合情合理。
另外，通過一定比例的“可替換”方式，可有效解決供應商短時間內可能無法獲取全部樣書的問題，如30本樣書中必須提供其中的25本，其余5本可由供應商在采購目錄中自由選擇。
網(wǎng)絡銷售渠道無法查詢圖書信息是否存在排他性
在某項目實例中，供應商質疑樣書清單中部分圖書無法在當當網(wǎng)、京東、淘寶網(wǎng)等電商平臺查詢到相關售賣信息，從而認為該圖書未公開發(fā)行，是出版社、圖書經(jīng)營者等當事人串標的“工具書”。
針對這一案例，一方面，筆者認為，圖書的合法銷售渠道不僅有網(wǎng)絡渠道，還有線下書店、具備經(jīng)營許可的圖書銷售公司等，僅因在電商平臺無法查詢到樣書信息而判斷采購項目存在結果內定或“以不合理條件限制或排斥潛在供應商”的情形，則顯得較為片面。
基于有效競爭原則，采購人需要關注是否真實存在通過網(wǎng)絡渠道無法獲取信息的圖書，在將其納入樣書清單前，有必要明確其是否可以通過其他途徑合法獲取。
另一方面，出版社正版證明作為評分項的要求應被認可。
正版證明類似于生產(chǎn)廠家授權函。筆者認為，87號令明確不允許將生產(chǎn)廠家授權作為資格要求，其原因在于，一方面，產(chǎn)品的質量和售后服務無需通過廠家授權才能得到保證，另一方面，要規(guī)避廠家的價格控制或投標人將獲取授權的成本轉嫁至采購人的現(xiàn)象。
出版社和貨物的生產(chǎn)廠家、圖書和普通貨物有著本質區(qū)別，要求出版社提供正版證明與要求生產(chǎn)廠家授權卻有著類似之處。采購人希望通過正版證明確保圖書獲取渠道的做法是可以理解的，但參考87號令的規(guī)定，將正版證明作為資格條件，涉嫌對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。
對此，筆者認為，正版證明要求與項目特點、具體要求相適應?！皥D書須是國家正規(guī)出版社出版的全新、未使用過的合格正版圖書”，這應當是采購人對圖書采購的基本要求。而無論是直接向出版社還是通過其他市場渠道進行采購，采購人都希望得到供應商正版的證明或承諾，從而保證圖書符合國家標準和規(guī)范要求，保證出版物的合法性，保證出版物的質量。據(jù)此，正版證明的要求與項目特點、具體要求是相適應的。
綜上，采購文件將正版證明作為資格要求存在法律風險，但將其作為評分項且合理設定一定權重，應當予以認可?；蛘咦屩袠斯淘诤贤炗啎r補齊正版證明材料。
圖書政府采購項目相比其他貨物采購項目，存在一定的特殊性，筆者建議，后續(xù)的法規(guī)制定和釋義編制中，可將其作為特例進行規(guī)定，使得當事人有據(jù)可依，從而減少不必要的質疑投訴事項。
（作者：李瑩 張峰 作者單位：貴州衛(wèi)虹招標有限公司）
來源：中國政府采購報
