編者按：當(dāng)前，國(guó)家已啟動(dòng)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》的修訂工作，關(guān)于兩法關(guān)系問(wèn)題業(yè)界專家一直存在不同意見(jiàn)，將陸續(xù)刊發(fā)不同看法主張，供廣大讀者參考討論。
2000年1月和2003年1月，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》相繼在我國(guó)施行。作為規(guī)范我國(guó)公共領(lǐng)域采購(gòu)的兩部主要法律，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》在深化市場(chǎng)化改革和規(guī)范公共采購(gòu)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。目前，我國(guó)每年公共采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)模大約在20萬(wàn)億元以上，80%以上的企業(yè)都在參與公共采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中，兩部法律既有分工，又有交叉，也有因兩部法律的關(guān)系處理而產(chǎn)生沖突甚至訴諸公堂的情況。
關(guān)于兩部法律的關(guān)系問(wèn)題，從法律起草起就一直爭(zhēng)論至今，近年來(lái)更是有一些專家學(xué)者呼吁兩法合一。當(dāng)前正值《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》修訂的關(guān)鍵時(shí)期，筆者作為兩部法律的起草人之一，擬從兩法設(shè)立初衷和國(guó)際政府采購(gòu)法立法經(jīng)驗(yàn)等方面入手，結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，談?wù)剬?duì)兩部法律之間關(guān)系的理解與思考。
一、兩法的立法初衷和所在領(lǐng)域不同
《招標(biāo)投標(biāo)法》的最初立法動(dòng)議是為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，即解決投融資領(lǐng)域的反腐敗和公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理在給國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)前身）關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法（草案）》的批示文件中指出，“招標(biāo)投標(biāo)制度是投融資體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容”，正說(shuō)明了《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法初衷主要是為了解決投資效益及投融資監(jiān)管的問(wèn)題。
而政府采購(gòu)制度的本質(zhì)是政府部門公共支出管理的重要手段。（國(guó)辦發(fā)〔1999〕51號(hào)）指出，推行政府采購(gòu)制度是加強(qiáng)財(cái)政資金管理、提高資金使用效率、促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。其核心功能是要加強(qiáng)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)管理。
不難看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部法律的出發(fā)點(diǎn)不一樣，領(lǐng)域不一樣，主管機(jī)構(gòu)也不一樣。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十三條的規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。招標(biāo)投標(biāo)的主管機(jī)構(gòu)則按照《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕34號(hào)），由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)綜合管理并會(huì)同國(guó)務(wù)院各部委協(xié)同管理。
二、兩法的適用主體不同
《招標(biāo)投標(biāo)法》主要適用平等主體之間的采購(gòu)活動(dòng)，招標(biāo)人和投標(biāo)人大部分開(kāi)展的是企業(yè)和企業(yè)之間的采購(gòu)，所以《招標(biāo)投標(biāo)法》是一種平等主體的民事法律關(guān)系。
而《政府采購(gòu)法》中政府采購(gòu)的采購(gòu)主體一方為政府或與政府相關(guān)的事業(yè)單位，投標(biāo)人則主要是企業(yè)，是一種非平等主體之間的法律關(guān)系，適用行政法律規(guī)范。
三、兩法的盈利性質(zhì)不同
政府采購(gòu)的目的是為了實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益所必須進(jìn)行的物品、工程及服務(wù)采購(gòu)，政府采購(gòu)的管理者沒(méi)有盈利的動(dòng)機(jī)。與之不同的是，招標(biāo)投標(biāo)作為投融資改革的重要抓手之一，出于對(duì)投資效益的考慮，其必然存在盈利性。
簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是為節(jié)約企業(yè)成本、提升企業(yè)利潤(rùn)而開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)。在目前的采購(gòu)實(shí)踐中，為完成政府采購(gòu)交易所產(chǎn)生的費(fèi)用如標(biāo)書費(fèi)、代理費(fèi)大多由政府承擔(dān)，投標(biāo)人不需要繳納。但在《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的活動(dòng)中，交易程序并不是免費(fèi)的，如標(biāo)書費(fèi)、代理費(fèi)等均要由合同約定收取。有些地方的公共資源交易中心還針對(duì)政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)制訂了統(tǒng)一的管理規(guī)則，于是就不可避免地產(chǎn)生了很多問(wèn)題。如在交易過(guò)程中的收費(fèi)問(wèn)題以及管理體制問(wèn)題等。
綜上不難看出，《政府采購(gòu)法》適用的采購(gòu)活動(dòng)是非盈利性的，而《招標(biāo)投標(biāo)法》適用的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是盈利性的。
四、兩法的管理體制不同
《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定，“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門”，故政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)是各級(jí)財(cái)政部門。
《招標(biāo)投標(biāo)法》的管理體系與之不同，它是由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭、由國(guó)務(wù)院多部門參加的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)踐證明這是一種充分考慮了我國(guó)國(guó)情并行之有效的管理體制，因?yàn)檎袠?biāo)投標(biāo)活動(dòng)廣泛存在于國(guó)務(wù)院各行政部門管理的領(lǐng)域間，需要多部門協(xié)作管理、共同推動(dòng)。多年來(lái)形成的招標(biāo)投標(biāo)多部委協(xié)調(diào)機(jī)制在一定程度上解決了政出多門、政策相互打架的問(wèn)題，實(shí)踐也證明了單一部門對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)工作實(shí)施有效管理的能力是有限的。而政府采購(gòu)的范圍相對(duì)比較明確，管理體制也比較清晰。
不難看出，目前兩法在實(shí)踐中所產(chǎn)生的問(wèn)題主要是部門間的協(xié)同問(wèn)題。
五、兩法的政策導(dǎo)向不同
從世界各國(guó)的政府采購(gòu)立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府采購(gòu)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要政策，更加注重社會(huì)公平，是政策性的采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)作為政府在總量調(diào)控方面的意圖體現(xiàn)和重要手段，其目的更側(cè)重于保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、通過(guò)與財(cái)政稅收及信貸政策的配合使用扶植并保護(hù)中小企業(yè)和少數(shù)民族的利益，這也是各國(guó)政府采購(gòu)制度普遍遵循的準(zhǔn)則。
與之相比較，招標(biāo)投標(biāo)強(qiáng)調(diào)在招標(biāo)投標(biāo)程序中貫徹充分競(jìng)爭(zhēng)的原則，規(guī)范市場(chǎng)主體行為體現(xiàn)的是一般性的公平交易規(guī)則。
六、政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)的資金來(lái)源性質(zhì)不同
資金來(lái)源的不同決定了政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)在采購(gòu)管理、采購(gòu)主體責(zé)任及監(jiān)管要求等方面存在著較大的區(qū)別。
政府采購(gòu)資金來(lái)源于由納稅人的稅收收入形成的公共資金，納稅人有獲知公共資金用途及使用效率的權(quán)利，因此透明度是政府采購(gòu)的靈魂所在。受《招標(biāo)投標(biāo)法》約束的招標(biāo)采購(gòu)資金來(lái)源更加多元，大部分來(lái)自企業(yè)，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性和資金使用效率。
七、政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)的市場(chǎng)開(kāi)放原則不同
《政府采購(gòu)法》是各國(guó)開(kāi)放本國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)的基本依據(jù)。政府采購(gòu)長(zhǎng)期游離于國(guó)際貿(mào)易規(guī)則之外，政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放受各國(guó)政府間多邊及雙邊協(xié)議的影響，在世界貿(mào)易組織（WTO）的關(guān)貿(mào)總協(xié)定中并不包含政府采購(gòu)市場(chǎng)，這部分的開(kāi)放由《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）規(guī)定。我國(guó)已就政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放問(wèn)題與GPA成員進(jìn)行了多輪談判，而國(guó)內(nèi)的《政府采購(gòu)法》是開(kāi)放政府采購(gòu)的重要依據(jù)。在我國(guó)政府采購(gòu)立法時(shí)對(duì)這個(gè)問(wèn)題就已基本達(dá)成了共識(shí)，所以現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍主要是圍繞政府為完成其行政職能而產(chǎn)生的采購(gòu)活動(dòng)。
而招標(biāo)投標(biāo)作為一般性的交易規(guī)范并不受上述原則的制約，外國(guó)供應(yīng)商只要符合招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目公示的資格條件，即可參與我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
八、兩法規(guī)范的市場(chǎng)主體不同
《招標(biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范的多元主體之間的法律規(guī)范，涉及宏觀市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序。近年來(lái)，國(guó)家持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，招標(biāo)投標(biāo)制度的完善成為重要抓手，如2021年2月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于建立健全招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境長(zhǎng)效機(jī)制的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2021〕240號(hào)），要求國(guó)務(wù)院各部門和各地方進(jìn)一步清理招標(biāo)投標(biāo)的部門和地方法規(guī)，實(shí)現(xiàn)平等準(zhǔn)入、公正監(jiān)管、有序開(kāi)放、誠(chéng)信守法，形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。因?yàn)椤墩袠?biāo)投標(biāo)法》涉及面廣、金額大，眾多企業(yè)主要通過(guò)參加招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)招標(biāo)獲得的市場(chǎng)份額占據(jù)了大部分企業(yè)合同額的70%以上。作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要制度，招標(biāo)投標(biāo)制度不但關(guān)系著國(guó)家公共市場(chǎng)的高質(zhì)量構(gòu)建，也對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有著舉足輕重的影響。
《政府采購(gòu)法》主要規(guī)范政府為完成其行政職能而產(chǎn)生的采購(gòu)活動(dòng)，規(guī)范的主體相對(duì)比較單一，只是公共市場(chǎng)的一部分，其每年的采購(gòu)額比《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的市場(chǎng)采購(gòu)額要小很多。
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外的一些學(xué)者認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家只應(yīng)該有《政府采購(gòu)法》，建議我國(guó)將《招標(biāo)投標(biāo)法》體制與《政府采購(gòu)法》體制合二為一，將公共工程項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范疇。在我國(guó)加入GPA的進(jìn)程中，要求中國(guó)合并兩法的聲音在國(guó)際學(xué)者中時(shí)有出現(xiàn)。在引用國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則時(shí)，無(wú)論是歐盟的采購(gòu)指令，還是世界貿(mào)易組織的GPA，以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府采購(gòu)立法，其出發(fā)點(diǎn)都是為開(kāi)放國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)而制定。在以私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，招投投標(biāo)制度主要存在于政府采購(gòu)制度框架內(nèi)，非政府采購(gòu)活動(dòng)無(wú)須出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，投資領(lǐng)域主要是靠政府和國(guó)有企業(yè)拉動(dòng)，若沒(méi)有相關(guān)的約束制度，大量的交易活動(dòng)將無(wú)法可依。
還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)并入政府采購(gòu)體系內(nèi)，通過(guò)《政府采購(gòu)法》統(tǒng)一規(guī)范所有財(cái)政資金和國(guó)有資金的采購(gòu)活動(dòng)，筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)違背了政府采購(gòu)的界定。前文已有所提及，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部法律在采購(gòu)訴求方面存在較大的區(qū)別，如果一概而論，必然會(huì)造成采購(gòu)活動(dòng)的混亂。特別是中國(guó)加入GPA后會(huì)直接引用國(guó)內(nèi)法，若兩法目前急于簡(jiǎn)單合并為《政府采購(gòu)法》，其國(guó)內(nèi)規(guī)范的采購(gòu)市場(chǎng)將在沒(méi)有系統(tǒng)準(zhǔn)備的情況下，就實(shí)施大規(guī)模被動(dòng)無(wú)序開(kāi)放，這顯然不是我國(guó)在多年GPA談判中所期望達(dá)到的結(jié)果。我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)和政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模巨大，國(guó)外學(xué)者呼吁將二者合并，并在雙邊及多邊貿(mào)易框架內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，站在其立場(chǎng)和角度是很自然的事。但是作為國(guó)內(nèi)學(xué)者，如果不結(jié)合現(xiàn)有國(guó)情而盲目地追求與國(guó)際采購(gòu)規(guī)則完全接軌，顯然并不合適。從2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模約為3萬(wàn)億元，而招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)規(guī)模高達(dá)20萬(wàn)億元，兩者顯然不是一個(gè)規(guī)模等級(jí)。在市場(chǎng)開(kāi)放的問(wèn)題上，我們必須要有大局意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，要結(jié)合中國(guó)發(fā)展實(shí)際以及國(guó)家、社會(huì)和公眾利益，做好充分的政策評(píng)估。
關(guān)于兩法在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的沖突（通常在程序規(guī)范上沒(méi)有沖突），實(shí)質(zhì)上是主管監(jiān)督機(jī)關(guān)間的沖突，主要是在政府采購(gòu)工程招標(biāo)領(lǐng)域。《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)工程招標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，但由于主管機(jī)構(gòu)和監(jiān)督體系不一致，導(dǎo)致有些招標(biāo)人為了規(guī)避有效監(jiān)管會(huì)有選擇性地使用法律，從而給監(jiān)管部門造成麻煩和困惑。這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)建立財(cái)政部門和發(fā)展改革部門的協(xié)同機(jī)制、進(jìn)一步健全政府采購(gòu)工程招標(biāo)管理體系來(lái)加以解決。
綜上，在我國(guó)當(dāng)前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，特別是在國(guó)家提出雙循環(huán)戰(zhàn)略、國(guó)內(nèi)循環(huán)舉足輕重的新形勢(shì)下，規(guī)范和完善國(guó)內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、推動(dòng)招標(biāo)采購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前的重要任務(wù)，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》不具有相互替代性，不宜合二為一。
作者：朱建元
作者單位：中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
