“政府采購(gòu)履約保證金收不收，其實(shí)跟打撲克牌是一樣的道理。采購(gòu)人手中有什么牌，能夠怎么出，這都需要通盤考慮?！闭劶罢少?gòu)履約保證金的收取，中貿(mào)國(guó)際工程招標(biāo)（北京）有限公司負(fù)責(zé)人成凱表示，是否收取履約保證金，需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)供應(yīng)情況、履約周期、結(jié)算方式等多種因素綜合考慮。
當(dāng)前，各地相繼出臺(tái)了規(guī)范履約保證金收取與退還的政策，但履約保證金的收取情形、與質(zhì)量保證金（以下簡(jiǎn)稱“質(zhì)保金”）區(qū)分等問題還有待厘清。
履約保證金管理“哪家強(qiáng)”
對(duì)于履約保證金管理，多地已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。
山東省財(cái)政廳近日發(fā)文規(guī)定，對(duì)后付費(fèi)項(xiàng)目原則上不再收取履約保證金，不得拒收供應(yīng)商以銀行、保險(xiǎn)公司出具保函形式提交的履約保證金，采購(gòu)人應(yīng)于政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收合格后5個(gè)工作日內(nèi)退還履約保證金等。
值得關(guān)注的是，山東省財(cái)政廳還提出，將探索建立保證金第三方托管模式。由金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行收繳、退還程序操作，按照規(guī)定時(shí)間，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)退還、自動(dòng)計(jì)算延遲利息、自動(dòng)上繳國(guó)庫等功能，從機(jī)制上推動(dòng)解決采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)挪用、滯壓保證金問題。
事實(shí)上，各省近來密集制定規(guī)范保證金收取與退還的政策，目的在于解決企業(yè)資金滯留、占?jí)簡(jiǎn)栴}，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。這與當(dāng)下財(cái)政部要求優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境與支持中小企業(yè)發(fā)展等要求是相符的。但像山東省財(cái)政廳這樣較為明確規(guī)定履約保證金免收情形、退還時(shí)限并探索新方式的，國(guó)內(nèi)還不多。
按照財(cái)政部要求，各地均制定相關(guān)規(guī)范保證金收取舉措，大多數(shù)省份規(guī)定，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)狀況、供應(yīng)商誠(chéng)信、履約周期長(zhǎng)短、結(jié)算方式等情況綜合考慮減免履約保證金，保證金應(yīng)以非現(xiàn)金形式收取，在采購(gòu)合同中約定履約保證金退還的方式、時(shí)間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還履約保證金的違約責(zé)任等。
“法律法規(guī)沒有明確履約保證金的相關(guān)期限問題，也未對(duì)履約保證金的收取情形作明確規(guī)定，對(duì)履約保證金與質(zhì)保金未作區(qū)分。實(shí)際上，履約完成后就應(yīng)當(dāng)退還履約保證金。但實(shí)踐中，采購(gòu)人為免責(zé)或占據(jù)主動(dòng)，多數(shù)情況要求履約保證金保留一年，對(duì)企業(yè)而言負(fù)擔(dān)較重，亟須規(guī)范管理?！鄙轿魇」操Y源交易中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”）副主任申志純表示，當(dāng)前履約保證金的收取與退還還存在諸多問題需要解決。
收與不收要分情況
“對(duì)于履約保證金的收取，采購(gòu)人‘一刀切’的做法是不可取的?！标兾髦屑颊袠?biāo)有限公司副總經(jīng)理劉媛認(rèn)為，收取履約保證金有法律依據(jù)，且有其作用與功能，但由于相關(guān)法律法規(guī)并未明確規(guī)定履約保證金收取與否的情形，各地對(duì)于是否收取履約保證金判斷的標(biāo)準(zhǔn)和原則不盡相同，但也存在一些共性。確定一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目是否收取履約保證金以及收取比例，采購(gòu)人通常會(huì)結(jié)合項(xiàng)目金額、履約周期以及可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)等因素考慮。
根據(jù)實(shí)踐情況，中機(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理岳小川總結(jié)了可以收取履約保證金的4種采購(gòu)項(xiàng)目：一是定制產(chǎn)品采購(gòu)項(xiàng)目。如，軟件定制開發(fā)，此類項(xiàng)目往往具有研發(fā)上的不確定性。二是履約周期長(zhǎng)的采購(gòu)項(xiàng)目。如，長(zhǎng)周期服務(wù)類項(xiàng)目。三是采購(gòu)金額大的項(xiàng)目。大型設(shè)備采購(gòu)就屬于此種類型。四是風(fēng)險(xiǎn)大的采購(gòu)項(xiàng)目。工程項(xiàng)目往往屬于此種類型。
劉媛對(duì)上述總結(jié)給予了肯定。同時(shí)，她強(qiáng)調(diào)，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過程相對(duì)復(fù)雜，主觀因素對(duì)工期和質(zhì)量影響較大的項(xiàng)目，如，工程建設(shè)項(xiàng)目，需要收取履約保證金。大型裝備類、電梯、鍋爐等項(xiàng)目，專業(yè)性較強(qiáng)，金額大，并且需要考慮項(xiàng)目后期的安全施工要求、工期要求、能源管理要求、生命周期成本等諸多因素，需以收取履約保證金的形式來保證供應(yīng)商按約定的質(zhì)量和工期條款履行合同。
從國(guó)際上來看，聯(lián)合國(guó)《采購(gòu)指南》（6.1修訂版）列出10種建議收取履約保證金的情形：將要購(gòu)買的貨物、工程或服務(wù)具有較高的價(jià)值；請(qǐng)購(gòu)的緊迫性，例如，貨物必須在雨季前運(yùn)抵國(guó)內(nèi)或施工；緊急情況，例如，生死攸關(guān)的情況；原材料價(jià)格上漲（即供應(yīng)商撤回投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)較高）；以前與選定供應(yīng)商的合作不愉快；聯(lián)合國(guó)項(xiàng)目事務(wù)署不了解的新承包商；最低價(jià)格與第二最低價(jià)格有顯著性差異；本合同所涵蓋的產(chǎn)品種類繁多（存在無法交付的風(fēng)險(xiǎn)）；易碎品（搬運(yùn)時(shí)損壞風(fēng)險(xiǎn)大）；捐助者附加的條件要求使用履約擔(dān)保。
對(duì)于少收、免收履約保證金的項(xiàng)目，岳小川認(rèn)為有3類：第一類是標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。如，計(jì)算機(jī)、電子產(chǎn)品等。第二類是現(xiàn)貨產(chǎn)品。第三類是與供應(yīng)商長(zhǎng)期合作的項(xiàng)目。通常情況下，金額較小的通用貨物采購(gòu)項(xiàng)目不考慮收取履約保證金。這是因?yàn)榇祟愴?xiàng)目資金量小，市場(chǎng)貨源充足，供貨周期短，采購(gòu)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有控制的把握。
實(shí)踐中，物業(yè)服務(wù)類、協(xié)議供貨等項(xiàng)目一般也不收取履約保證金。申志純告訴記者，在山西，中心接受委托的物業(yè)服務(wù)類、協(xié)議供貨類采購(gòu)項(xiàng)目，不收取履約保證金。專門面向中小微企業(yè)的采購(gòu)項(xiàng)目或與公共服務(wù)、疫情防控、突發(fā)緊急事件相關(guān)的采購(gòu)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采購(gòu)人少收或免收履約保證金。
陜西物業(yè)服務(wù)類項(xiàng)目同樣不收取履約保證金。對(duì)于物業(yè)服務(wù)類項(xiàng)目，采購(gòu)人一般采用月付或者季付的付款方式，服務(wù)期限較長(zhǎng)，付款周期也相應(yīng)較長(zhǎng)，并有嚴(yán)格的履約考核標(biāo)準(zhǔn)，承接物業(yè)服務(wù)類項(xiàng)目的又多是中小微企業(yè)，為減輕中小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，物業(yè)服務(wù)類項(xiàng)目不收取履約保證金。
質(zhì)保金收取惹爭(zhēng)議
采訪中，多位受訪者表示，質(zhì)保金是各地實(shí)踐中普遍存在的痛點(diǎn)。
質(zhì)保金，多出現(xiàn)在工程建設(shè)項(xiàng)目中，用以保證施工質(zhì)量的資金，一般在建設(shè)工程承包合同簽訂之前，預(yù)先交付給建設(shè)單位。對(duì)此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法》有專門的規(guī)定。
財(cái)政部國(guó)庫司曾在咨詢留言回復(fù)中提到，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目收取質(zhì)保金沒有法律規(guī)定，因此，不得收取。采購(gòu)人可以延長(zhǎng)履約保證金的期限，但必須在合同中明確約定。
在各地的政策中，較少有省份明確規(guī)定質(zhì)保金的收取問題。但江西省南昌市在相關(guān)政策文件中明確規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)按照合同約定及時(shí)退還履約保證金，履約保證金不得轉(zhuǎn)為質(zhì)保金。
“應(yīng)避免變相收取履約保證金，將質(zhì)保金和履約保證金混為一談?！标兾魇」操Y源交易中心工作人員杜鵬表示，需要改變簡(jiǎn)單通過履約保證金保障項(xiàng)目質(zhì)量的觀念和工作方法，也不能違規(guī)收取沒有法律依據(jù)的保證金，實(shí)踐中需要探索既能控制風(fēng)險(xiǎn)又可以降低供應(yīng)商資金壓力的新方法。
在對(duì)質(zhì)保金與履約保證金劃清界限的基礎(chǔ)上，目前，各地采購(gòu)人都在探索多種方式來控制減免履約保證金帶來的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)劉媛介紹，實(shí)踐方式具體包括，采用支付同比例合同預(yù)付款的方式；將退還履約保證金與合同執(zhí)行程度相結(jié)合，分階段退還履約保證金；建立本單位供應(yīng)商誠(chéng)信檔案記錄，記錄良好的供應(yīng)商降低收取履約保證金比例等。（記者 牛向潔）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
