■ 周子松 聶婭瓊
在政府采購預(yù)算執(zhí)行中，采購人作為執(zhí)行主體，應(yīng)充分考慮預(yù)算執(zhí)行周期與采購項(xiàng)目實(shí)施周期。在確保項(xiàng)目采購資金落實(shí)后，采購人應(yīng)及時啟動項(xiàng)目。采購活動實(shí)施完畢，采購人應(yīng)嚴(yán)格按照法定的時限簽訂政府采購合同、組織履約驗(yàn)收，按政府采購合同及國庫集中支付的規(guī)定支付政府采購資金，加快政府采購預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。筆者試分析采購項(xiàng)目啟動前哪些環(huán)節(jié)的執(zhí)行可以推動項(xiàng)目進(jìn)展，哪些環(huán)節(jié)需要考慮風(fēng)險，避免項(xiàng)目因執(zhí)行不當(dāng)造成重新采購，從而影響項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。
★采購需求管理
自2021年7月1日起實(shí)施的《政府采購需求管理辦法》明確，采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開展采購需求管理各項(xiàng)工作，對采購需求和采購實(shí)施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。因此，采購人需要充分考慮以確定采購需求和編制采購實(shí)施計劃的周期，尤其是針對依法應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查的項(xiàng)目，在確定采購需求前，需要通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，相關(guān)資料應(yīng)留檔備查。
★政府采購預(yù)算的批復(fù)
政府采購法實(shí)施條例第十五條規(guī)定：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策、采購預(yù)算、采購需求編制采購文件。此外，《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）也明確，采購項(xiàng)目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、競爭性談判公告、競爭性磋商公告和詢價公告等采購公告，以及招標(biāo)文件、談判文件、磋商文件、詢價通知書等采購文件中公開。采購項(xiàng)目的預(yù)算金額以財政部門批復(fù)的部門預(yù)算中的政府采購預(yù)算為依據(jù)；對于部門預(yù)算批復(fù)前進(jìn)行采購的項(xiàng)目，以預(yù)算“二上”數(shù)中的政府采購預(yù)算為依據(jù)。對于部門預(yù)算已列明具體采購項(xiàng)目的，按照部門預(yù)算中具體采購項(xiàng)目的預(yù)算金額公開；部門預(yù)算未列明采購項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作實(shí)際對部門預(yù)算進(jìn)行分解，按照分解后的具體采購項(xiàng)目預(yù)算金額公開。對于部門預(yù)算分年度安排但不宜按年度拆分的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開采購項(xiàng)目的采購年限、概算總金額和當(dāng)年安排數(shù)。
綜上，應(yīng)在采購文件中進(jìn)行采購預(yù)算的公開。近幾年因財政預(yù)算縮減，采購人上報的預(yù)算金額可能會被削減，筆者建議采購人在預(yù)算落實(shí)后再開展采購工作。
★采購意向的公開
筆者認(rèn)為，具備公開條件后即可對所有項(xiàng)目進(jìn)行公開。
2020年3月2日財政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》（財庫〔2020〕10號），該文件明確要求“對2020年7月1日起實(shí)施的采購項(xiàng)目，中央預(yù)算單位和北京市、上海市、深圳市市本級預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定公開采購意向……采購意向由預(yù)算單位定期或者不定期公開。部門預(yù)算批復(fù)前公開的采購意向，以部門預(yù)算‘二上’內(nèi)容為依據(jù)；部門預(yù)算批復(fù)后公開的采購意向，以部門預(yù)算為依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行中新增采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)及時公開采購意向。采購意向公開時間應(yīng)當(dāng)盡量提前，原則上不得晚于采購活動開始前30日公開采購意向。因預(yù)算單位不可預(yù)見的原因急需開展的采購項(xiàng)目，可不公開采購意向”。
根據(jù)該文件，采購意向應(yīng)按采購項(xiàng)目公開。除以協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購方式實(shí)施的小額零星采購和由集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織的批量集中采購?fù)?，?shí)施的集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程、服務(wù)采購均應(yīng)當(dāng)公開采購意向。因此，依法必須進(jìn)行公開的項(xiàng)目，應(yīng)為采購意向公開預(yù)留出充足的時間。一旦具備公開條件，建議一次性公開多個項(xiàng)目，避免項(xiàng)目遺漏或者預(yù)留時間不足。
★采購方式的選擇
雖然不同政府采購方式均有法定的適用情況，但在實(shí)際操作過程中，仍然會出現(xiàn)“用錯采購方式”的問題。在這方面，筆者認(rèn)為，總的原則是，執(zhí)行政府采購的項(xiàng)目應(yīng)按法規(guī)執(zhí)行，非政府采購項(xiàng)目應(yīng)按法規(guī)及采購人內(nèi)部的采購管理制度執(zhí)行。
對于政府采購方式的選擇，應(yīng)按政府采購法的相關(guān)規(guī)定操作。
政府采購法第二十七條規(guī)定：采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。換言之，財政主管部門對于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)有相關(guān)的規(guī)定，那么，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行公開招標(biāo)的，需要經(jīng)財政主管部門審批方可使用非公開招標(biāo)方式。
以中央預(yù)算單位為例，該類型的預(yù)算單位需要執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》（國辦發(fā)〔2019〕55號），其中，關(guān)于分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是這樣的：除集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目和部門集中采購項(xiàng)目外，各部門自行采購單項(xiàng)或批量金額達(dá)到100萬元以上的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、120萬元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)按政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，政府采購貨物或服務(wù)項(xiàng)目，單項(xiàng)采購金額達(dá)到200萬元以上的，必須采用公開招標(biāo)方式。政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
對于非政府采購項(xiàng)目，采購方式的選擇需要符合采購人內(nèi)部采購管理制度。
隨著項(xiàng)目審計力度的加大，比如，離任審計、上級主管部門對項(xiàng)目的審計、采購人組織的第三方項(xiàng)目審計等，對于采購限額以下的非政府采購項(xiàng)目，審計的重要依據(jù)是采購人的內(nèi)部采購管理制度。
這從另一個角度也說明了采購管理制度編制的合理性和可操作性直接決定了項(xiàng)目執(zhí)行的效率。有些采購人的內(nèi)部采購管理制度過于嚴(yán)苛，要求采購預(yù)算在5萬元以上必須采用公開招標(biāo)方式，這其實(shí)增加了參與招標(biāo)各方的成本，造成投標(biāo)人積極性不高，項(xiàng)目廢標(biāo)的情況；有的采購管理制度沒有同法律法規(guī)接軌，比如，由于沒有引入競爭性磋商，為了避免低價低質(zhì)中標(biāo)只能選擇公開招標(biāo)，耗時耗力。以上情況都大大降低了采購效率，因此，一個好的采購管理制度至關(guān)重要，既要保證程序的合法合理，使得投標(biāo)人之間充分競爭，又要考慮制度的可操作性，提高采購效率。采購管理制度應(yīng)是推進(jìn)采購的“好幫手”，而不能成為提高采購效率的阻礙。采購管理制度需要與時俱進(jìn)，及時進(jìn)行修訂。
單一來源和詢價兩種采購方式，實(shí)踐中相對容易出錯。
從實(shí)際操作上來看，采購方式適用錯誤的重災(zāi)區(qū)是單一來源和詢價，這也是審計的檢查重點(diǎn)。筆者總結(jié)了實(shí)踐中大家常常問及的兩個問題。
第一，公開招標(biāo)額度以下或采購限額以下的項(xiàng)目就可以使用單一來源方式采購嗎？
針對該問題，財政部在2015年5月28日答復(fù)山西財政廳的函（《關(guān)于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)政府采購項(xiàng)目采購方式適用等問題的函》）中已明確，根據(jù)政府采購法第二十七條規(guī)定，未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)符合政府采購法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形只能從唯一供應(yīng)商處采購的政府采購項(xiàng)目，可以依法采用單一來源采購方式。此類項(xiàng)目在采購活動開始前，無需獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)，也不用按照政府采購法實(shí)施條例第三十八條的規(guī)定在省級以上財政部門指定媒體上公示。對于此類采購項(xiàng)目，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號）的有關(guān)規(guī)定，組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量，做好協(xié)商情況記錄。對于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購項(xiàng)目，采購人要建立和完善內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化采購、財務(wù)和業(yè)務(wù)部門（崗位）責(zé)任，結(jié)合采購項(xiàng)目具體情況，依法選擇適用的采購方式，防止隨意采用和濫用采購方式。
針對單一來源采購方式的適用情形，政府采購法第三十一條已有明確的規(guī)定，即符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。因此，即使采購預(yù)算沒有達(dá)到公開招標(biāo)額度，甚至是未達(dá)到采購限額，如采用單一來源方式則需要滿足以上法規(guī)要求。
第二，服務(wù)或工程項(xiàng)目可以采用詢價方式采購嗎？
政府采購法第三十二條規(guī)定，采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目，可以依照本法采用詢價方式采購。該法同時約定了詢價應(yīng)遵循的程序，即詢價小組要求被詢價的供應(yīng)商一次報出不得更改的價格。采購人根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商。因此，現(xiàn)行法律對于詢價是有以上適用條件的，服務(wù)、工程項(xiàng)目不能采用詢價方式。貨物類項(xiàng)目如不符合“采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目”的條件也不應(yīng)采用詢價方式采購。
★集采項(xiàng)目的委托代理
政府采購法第七條規(guī)定，政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的方式。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購。
以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》為例，該文件中針對集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目明確“必須按規(guī)定委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”。
在實(shí)際操作過程中，采購人往往因?yàn)槲屑胁少彊C(jī)構(gòu)項(xiàng)目等待周期較長等種種原因，不愿意委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，冒險委托社會代理機(jī)構(gòu)。在具體形式上，部分項(xiàng)目為了規(guī)避集中采購，采購文件將產(chǎn)品名稱進(jìn)行調(diào)整，比如，采購文件將本來屬于集中采購目錄中“服務(wù)器、計算網(wǎng)絡(luò)設(shè)備”的內(nèi)容更名為“圖形工作站”，財政部門責(zé)令項(xiàng)目廢標(biāo)，并委托集中采購機(jī)構(gòu)重新開展采購活動。
綜上，對于應(yīng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理的項(xiàng)目，如果委托了社會代理機(jī)構(gòu)采購，財政部門將對采購人和社會代理機(jī)構(gòu)同時進(jìn)行處罰。
★進(jìn)口產(chǎn)品采購的具體操作
根據(jù)《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》的規(guī)定，其所稱進(jìn)口產(chǎn)品是指通過中國海關(guān)報關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品……采購人需要采購的產(chǎn)品在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購進(jìn)口產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)在獲得財政部門核準(zhǔn)后，依法開展政府采購活動。
在實(shí)際操作過程中，各級財政部門核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)略有差異，需要根據(jù)項(xiàng)目情況，按有關(guān)政策要求執(zhí)行。
★總結(jié)
在國家深化政府采購制度改革的大背景下，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，加快形成高效的現(xiàn)代采購制度勢在必行。制度的平穩(wěn)落地需要結(jié)合實(shí)際采購流程中遇到的問題，通過科學(xué)的方法出具可操作性強(qiáng)的方案。采購預(yù)算的高效執(zhí)行需要采購人從關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，從而改變財政預(yù)算管理中重分配、輕管理的問題。
（作者單位：周子松,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行財務(wù)會計部；聶婭瓊,中鋼招標(biāo)有限責(zé)任公司）
來源：中國政府采購報
