一、引言
2014年12月，財(cái)政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于報(bào)送政府采購嚴(yán)重違法失信行為信息記錄的通知》（財(cái)辦庫〔2014〕526號(hào)），參與國務(wù)院多部委開展的不良信用記錄聯(lián)合發(fā)布活動(dòng)，并在中國政府采購網(wǎng)啟動(dòng)建設(shè)“政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單”專欄（以下簡稱“嚴(yán)重違法失信行為專欄”），集中發(fā)布全國政府采購嚴(yán)重違法失信行為信息記錄。
2015年1月30日，財(cái)政部通過“嚴(yán)重違法失信行為專欄”公布了311條在三年內(nèi)受到行政處罰的嚴(yán)重違法失信行為記錄。截至目前，該專欄已發(fā)布相關(guān)記錄逾2000條。通過梳理近些年政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄，對(duì)嚴(yán)重違法失信行為進(jìn)行多角度分析，對(duì)于把握嚴(yán)重違法失信行為的發(fā)展趨勢(shì)和監(jiān)管重點(diǎn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
二、政府采購嚴(yán)重違法失信行為界定和表現(xiàn)
（一）界定標(biāo)準(zhǔn)
按照違法失信行為造成后果的嚴(yán)重程度，我國將違法失信行為分為一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。其中，嚴(yán)重違法失信行為主要包括三類：一是嚴(yán)重?fù)p害生命健康、破壞市場競爭秩序，拒不履行裁決、國防義務(wù)的行為；二是法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重的行政處罰的行為；三是經(jīng)行政處罰決定部門認(rèn)定的嚴(yán)重失信行為。
何為政府采購嚴(yán)重違法失信行為？《政府采購法》及其實(shí)施條例、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))都未作出明確界定?！蛾P(guān)于報(bào)送政府采購嚴(yán)重違法失信行為信息記錄的通知》（財(cái)辦庫〔2014〕526號(hào)）將規(guī)定的行政處罰種類作為政府采購嚴(yán)重違法失信行為的界定標(biāo)準(zhǔn)，即供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)在三年內(nèi)受到財(cái)政部門作出下列情形之一的行政處罰，列入政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單：①三萬元以上罰款；②在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)（處罰期限屆滿的除外）；③在一至三年內(nèi)禁止代理政府采購業(yè)務(wù)（處罰期限屆滿的除外）；④撤銷政府采購代理機(jī)構(gòu)資格（僅針對(duì)《政府采購法》第七十八條修改前作出的處罰決定）。
（二）具體表現(xiàn)
根據(jù)上述界定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合政府采購法律法規(guī)，可以從國家和地方兩個(gè)層面總結(jié)出政府采購嚴(yán)重違法失信行為的具體表現(xiàn)。
1.國家層面
《政府采購法》及其實(shí)施條例對(duì)于采購代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的違法行為及法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)照界定標(biāo)準(zhǔn)，筆者梳理了國家層面的嚴(yán)重違法失信行為，采購代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法失信行為的具體表現(xiàn)為23種，供應(yīng)商嚴(yán)重違法失信行為的具體表現(xiàn)為13種，如表1所示。
2.地方層面
在地方層面，我國各省市也先后頒布了政府采購的地方性法規(guī)規(guī)章，更多是對(duì)國家層面的補(bǔ)充和細(xì)化。下面筆者以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例實(shí)施細(xì)則》為例，梳理了地方層面的嚴(yán)重違法失信行為，其中采購代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法失信行為的具體表現(xiàn)為9種，供應(yīng)商嚴(yán)重違法失信行為的具體表現(xiàn)為8種，如表2所示。
三、政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄分析
“嚴(yán)重違法失信行為專欄”發(fā)布的記錄數(shù)據(jù)不僅是政府采購嚴(yán)重違法失信行為的具體表現(xiàn)，也反映出政府采購實(shí)踐中存在的突出問題。
隨著我國經(jīng)濟(jì)體量的逐年增長，政府采購規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大，各類嚴(yán)重違法失信行為數(shù)量亦迅速增加。由于“嚴(yán)重違法失信行為專欄”中行為記錄的公布時(shí)限只有三年，且處罰期限屆滿會(huì)刪除記錄，因此筆者在分析政府采購嚴(yán)重違法失信行為發(fā)展趨勢(shì)時(shí)無法通過該專欄獲得連續(xù)多年的嚴(yán)重違法失信行為記錄，主要依據(jù)的是《中國招標(biāo)》和新聞媒體報(bào)道中提及的年度政府采購嚴(yán)重違法失信行為數(shù)據(jù)。如圖1所示，2017年至2020年政府采購嚴(yán)重違法失信行為數(shù)據(jù)分別有277條、344條、480條、505條，數(shù)量呈逐年增長態(tài)勢(shì)。2020年由于受新冠肺炎疫情影響，增速有所放緩。
根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性，本文選取了“嚴(yán)重違法失信行為專欄”中2018年4月至2021年3月的691條數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)可分為三個(gè)完整的年度時(shí)段：2018年4月到2019年3月的44條，2019年4月到2020年3月的131條，2020年4月到2021年3月的516條。下面筆者從嚴(yán)重違法失信行為類別、處罰對(duì)象及處罰依據(jù)三個(gè)方面對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。
（一）主要類別
數(shù)據(jù)顯示，政府采購嚴(yán)重違法失信行為主要集中在提供虛假材料謀取中標(biāo)、串通投標(biāo)、無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)、提供不合格產(chǎn)品和拒絕監(jiān)督檢查等方面。
如圖2所示，供應(yīng)商通過提供虛假材料謀取中標(biāo)共有402條記錄，占比58.2%，在所有嚴(yán)重違法失信行為中占比最大。供應(yīng)商提供的虛假材料包括財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、各類認(rèn)證證書、員工社保記錄、業(yè)績合同、檢測報(bào)告、專利證書、發(fā)票和截圖文件等。在政府采購中，一些中小微企業(yè)為了節(jié)約成本，經(jīng)常不按時(shí)給員工繳納社保，導(dǎo)致其不符合參加政府采購的基本條件；還有一些企業(yè)為獲取商業(yè)機(jī)會(huì)，選擇偽造相關(guān)記錄（如提供虛假的社保證明或憑據(jù)）、業(yè)績?cè)旒?、提供偽造檢測報(bào)告等來證明其資質(zhì)與能力，導(dǎo)致其受到行政處罰。造成上述問題的主要原因在于造假成本較小，供應(yīng)商為了獲得中標(biāo)資格，會(huì)不惜以身試法。
串通投標(biāo)在政府采購嚴(yán)重違法失信行為中也占了很大比例，共有204條相關(guān)記錄，占比29.5%。數(shù)據(jù)顯示，政府采購活動(dòng)中的串通投標(biāo)主要有三種情形：第一種情形是供應(yīng)商間串通。此類串通共有190條記錄，占比最大，達(dá)93.1%。主要表現(xiàn)形式為多家供應(yīng)商暗中聯(lián)合起來，通過協(xié)商報(bào)價(jià)、共同進(jìn)退等手段形成優(yōu)勢(shì)，或通過提供虛假材料，將其他供應(yīng)商排斥在外，謀取高價(jià)中標(biāo)。第二種情形是供應(yīng)商與采購人或采購代理機(jī)構(gòu)串通。此類串通共有13條記錄，占比6.4%。第三種情形是供應(yīng)商和評(píng)審專家串通。此類串通只有1條記錄，為供應(yīng)商評(píng)審過程中聯(lián)系評(píng)審專家。
供應(yīng)商無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)在嚴(yán)重違法失信行為中位列第三，共有72條相關(guān)記錄，占比10.4%，包括拒不簽訂政府采購合同和擅自終止政府采購合同等。供應(yīng)商放棄中標(biāo)資格不但會(huì)被處以罰金，也會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)，因此中標(biāo)、成交供應(yīng)商一般不會(huì)選擇無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)資格，最終放棄中標(biāo)很可能是因?yàn)榇ㄍ稑?biāo)未能達(dá)到預(yù)期或在招標(biāo)采購中弄虛作假依然不具有履行合同的能力。
除了上述情形外，還存在個(gè)別的嚴(yán)重違法失信行為，包括供應(yīng)商中標(biāo)后提供不合格產(chǎn)品或假冒偽劣產(chǎn)品、拒絕有關(guān)部門監(jiān)督檢查等，以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違反政府采購法規(guī)的行為。
（二）主體分布
政府采購當(dāng)事人包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)。根據(jù)政府采購嚴(yán)重違法失信行為界定標(biāo)準(zhǔn)，供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)是嚴(yán)重違法失信行為主體。
從“嚴(yán)重違法失信行為專欄”數(shù)據(jù)可以看出，被列入嚴(yán)重違法失信行為名單的大多為供應(yīng)商，共有684條，占比高達(dá)98.99%。其中，貨物類供應(yīng)商最多，工程和服務(wù)類供應(yīng)商較少。在貨物類采購中，嚴(yán)重違法失信供應(yīng)商一般為實(shí)驗(yàn)設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、教學(xué)設(shè)備等設(shè)備供應(yīng)商，原因多數(shù)是為謀取中標(biāo)而偽造產(chǎn)品檢測報(bào)告或認(rèn)證證書等相關(guān)材料。在服務(wù)類采購中，嚴(yán)重違法失信供應(yīng)商主要集中于物業(yè)管理與城市維護(hù)等領(lǐng)域。在工程類采購中，嚴(yán)重違法失信供應(yīng)商多集中于房屋建設(shè)與道路建設(shè)等領(lǐng)域。這兩類供應(yīng)商大部分由于提供虛假材料和串通投標(biāo)而被列入嚴(yán)重違法失信名單。
除了供應(yīng)商外，還有6家采購代理機(jī)構(gòu)也被列入嚴(yán)重違法失信名單。采購代理機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重違法行為包括：拒絕向供應(yīng)商發(fā)售招標(biāo)文件并且招標(biāo)文件的提供期限不足5天；按照采購人的要求將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、公司成立時(shí)間、具有特定金額的合同業(yè)績等條件作為評(píng)審因素；未按照規(guī)定執(zhí)行政府采購政策，非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地，限定或指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商，設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；在政府采購資格預(yù)審抽簽環(huán)節(jié)中事先預(yù)定中簽人；在代理政府采購項(xiàng)目過程中未嚴(yán)格把控，工作人員允許供應(yīng)商對(duì)開標(biāo)后的投標(biāo)文件進(jìn)行修改并勸說評(píng)審專家違規(guī)進(jìn)行二次評(píng)審；逾期退還承包商投標(biāo)保證金等。
（三）處罰結(jié)果及依據(jù)
政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于嚴(yán)重違法失信供應(yīng)商的行政處罰包括罰款、沒收非法所得、列入不良行為記錄名單、禁止1～3年內(nèi)參與政府采購業(yè)務(wù)等。其中，罰款是最常見的處罰方式，禁止參與政府采購業(yè)務(wù)的處罰也較多。供應(yīng)商被禁止參加政府采購活動(dòng)的具體期限要根據(jù)其違法行為及影響大小確定。數(shù)據(jù)顯示，禁止一年內(nèi)參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商有407家，占59.6%；禁止兩年內(nèi)參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商有76家，占11.1%；禁止三年內(nèi)參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商有176家，占25.8%。
政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、禁止1~3年內(nèi)代理政府采購業(yè)務(wù)等。從處罰結(jié)果來看，有5家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)被禁止代理政府采購項(xiàng)目，3家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)被罰款。此外，監(jiān)管部門還根據(jù)具體情況作出了整改或其他形式的處罰。
各地政府采購監(jiān)管部門對(duì)嚴(yán)重違法失信行為的行政處罰主要依據(jù)《政府采購法》及其實(shí)施條例、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))等相關(guān)法律制度。除了國家層面的法律法規(guī)，有些省市的行政處罰是以政府采購地方性法規(guī)規(guī)章為依據(jù)，并擁有一定的自由裁量權(quán)。如深圳市監(jiān)管部門依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行處罰，吉林省監(jiān)管部門依據(jù)《吉林省財(cái)政部門行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行處罰等。
四、結(jié)論及啟示
通過上述對(duì)政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄的分析，可以得出以下結(jié)論和啟示：
一是政府采購嚴(yán)重違法失信行為數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢(shì)（見上文2017年至2020年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，除2020年因新冠肺炎疫情影響增速有所減緩?fù)猓＿@說明在政府采購實(shí)踐中嚴(yán)重違法失信行為比較突出，我國應(yīng)不斷完善政府采購誠信體系建設(shè)，加大違法失信主體懲戒力度，進(jìn)一步規(guī)范政府采購當(dāng)事人行為，加快構(gòu)建公平競爭的政府采購市場環(huán)境。
二是政府采購嚴(yán)重違法失信行為以提供虛假材料謀取中標(biāo)、串通投標(biāo)、無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)三類最為突出。此外，還存在供應(yīng)商中標(biāo)后提供不合格產(chǎn)品、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違反政府采購法規(guī)等情形。政府采購監(jiān)管部門應(yīng)針對(duì)突出嚴(yán)重違法失信行為加強(qiáng)監(jiān)管：一是細(xì)化弄虛作假和串通投標(biāo)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和自由裁量權(quán)；二是完善政府采購誠信體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)信用信息在政府采購中的獎(jiǎng)懲應(yīng)用，加大供應(yīng)商弄虛作假和串通投標(biāo)成本；三是在政府采購電子化應(yīng)用的基礎(chǔ)上通過引入大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)和手段降低核實(shí)虛假材料和認(rèn)定串通投標(biāo)的成本和難度，提高監(jiān)管效能。
三是嚴(yán)重違法失信行為主體以供應(yīng)商為主，采購代理機(jī)構(gòu)占比較小。在具有嚴(yán)重違法失信行為的供應(yīng)商中，貨物類供應(yīng)商最多，且主要是因提供虛假材料而受到行政處罰的設(shè)備供應(yīng)商，工程類和服務(wù)類供應(yīng)商則相對(duì)較少。針對(duì)供應(yīng)商尤其是設(shè)備供應(yīng)商這一主要的嚴(yán)重違法失信行為主體，監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)精準(zhǔn)監(jiān)管，進(jìn)行專項(xiàng)治理。
四是政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于嚴(yán)重違法失信供應(yīng)商的行政處罰以罰款和禁止1~3年內(nèi)參與政府采購業(yè)務(wù)最為常見，對(duì)于采購代理機(jī)構(gòu)的行政處罰以禁止1~3年內(nèi)代理政府采購項(xiàng)目最為常見。政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購，借助新技術(shù)進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)流程、提升監(jiān)管水平和效率。對(duì)于嚴(yán)重違法失信行為較突出的省市，地方政府應(yīng)在《政府采購法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身特點(diǎn)制定和完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)政府采購嚴(yán)重違法失信行為的監(jiān)管力度。
作者：孟 曄 王文秀
作者單位: 孟曄，國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院；王文秀，國際關(guān)系學(xué)院國際公共采購學(xué)碩士研究生
來源：《招標(biāo)采購管理》
