■ 茍強
2021年下半年以來，四川部分市州的物業(yè)服務(wù)企業(yè)反映，在參與物業(yè)管理服務(wù)政府采購活動中，有些項目從原來普遍采用綜合評分法改為采用最低評標(biāo)價法。據(jù)了解，這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因，是一些機構(gòu)以“物業(yè)管理政府采購采用綜合評分法不符合《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）、《政府采購需求管理辦法》等法規(guī)政策規(guī)定”為由，頻繁對未采用最低評標(biāo)價法的物業(yè)管理政府采購活動提出質(zhì)疑。
《條例》第三十四條規(guī)定：“最低評標(biāo)價法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且投標(biāo)報價最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法?！?《政府采購需求管理辦法》第十九條規(guī)定：“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素。”
物業(yè)管理政府采購采用最低評標(biāo)價法的做法在物業(yè)行業(yè)引發(fā)了較為激烈的爭論。物業(yè)服務(wù)企業(yè)普遍認為，將物業(yè)管理認定為“技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的采購項目，以“一刀切”的方式在物業(yè)管理政府采購項目中采用最低評標(biāo)價法，不僅不符合物業(yè)管理需求差異大、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實，同時，也難以確保政府采購需求的有效達成，進而引發(fā)惡性競爭，更可能滋生非法交易，嚴重影響物業(yè)服務(wù)行業(yè)營商環(huán)境。
近年來，物業(yè)服務(wù)企業(yè)響應(yīng)國家戰(zhàn)略積極參與城市服務(wù)和社區(qū)治理，大量承接公共場館、公共空間等的物業(yè)管理業(yè)務(wù)，物業(yè)管理政府采購的市場規(guī)模迅速擴大。自2008年國家取消物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)管理制度以來，物業(yè)服務(wù)市場準(zhǔn)入進一步放寬，市場競爭更加充分和激烈。維護良好的物業(yè)管理政府采購市場秩序、促進市場主體公平競爭尤為重要。經(jīng)充分調(diào)研，筆者認為，現(xiàn)階段物業(yè)管理服務(wù)不適宜采用最低評標(biāo)價法。
條件不符
物業(yè)管理尚不具備條件被認定為“技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的采購項目。
物業(yè)管理是涵蓋多領(lǐng)域、多專業(yè)、多工種的綜合性服務(wù)。物業(yè)管理領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系尚不足以支持其成為“技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的采購項目。目前，我國尚未出臺物業(yè)管理的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，各地出臺的推薦性物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也僅對共性的服務(wù)需求進行了明確，且大量物業(yè)管理服務(wù)事項、質(zhì)量和技術(shù)要求無法量化統(tǒng)一。物業(yè)管理采購項目需求一般包含服務(wù)人員配置、秩序維護、環(huán)境維護、設(shè)施維護等基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)事項，同時還包含根據(jù)建筑業(yè)態(tài)功能和采購人需求不同而產(chǎn)生的其他服務(wù)事項。從人員配置來看，實現(xiàn)同一服務(wù)目標(biāo)，不同企業(yè)、不同管理模式所需要的人員配置本身存在較大差異，很難實現(xiàn)統(tǒng)一。從服務(wù)事項來看，其涉及的時耗、物耗、作業(yè)過程也很難做到“技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”，服務(wù)成效也需要一定時間才能顯現(xiàn)。
物業(yè)管理項目存在一定的差異性和特殊性。物業(yè)管理服務(wù)內(nèi)容根據(jù)建筑不同特征形態(tài)、客戶不同需求、不同運營計費模式要求而呈現(xiàn)較大差異性，若以完全相同的標(biāo)準(zhǔn)衡量物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)，長此以往會固化物業(yè)管理服務(wù)方式，抑制物業(yè)服務(wù)企業(yè)不斷創(chuàng)新、提高服務(wù)質(zhì)量水平的內(nèi)在動力。同時，采購方的現(xiàn)實物業(yè)服務(wù)需求具有一定特殊性，例如，醫(yī)院、學(xué)校、政務(wù)辦公樓等物業(yè)管理，其需求不僅包含四大基礎(chǔ)物業(yè)管理服務(wù)內(nèi)容，實際上也涉及其他專業(yè)性質(zhì)的工作內(nèi)容，如，疫情防控大背景下的醫(yī)院物業(yè)管理，其服務(wù)要求還包含“疫情防控”“運送服務(wù)”“院感管理”“消洗中心”“醫(yī)廢轉(zhuǎn)存管理”等內(nèi)容；學(xué)校物業(yè)管理不僅對安全消防、秩序維護等方面提出更高的標(biāo)準(zhǔn)要求，往往還包括協(xié)助教室分配使用、教學(xué)器具的管理和發(fā)放、特殊教室及公共場館的管理維護、活動保障等服務(wù)；一些辦公樓還對維穩(wěn)處突、食堂管理、會務(wù)服務(wù)有較高需求。
總而言之，物業(yè)管理作為主要通過人的行為來完成的無形服務(wù)產(chǎn)品，服務(wù)內(nèi)容根據(jù)采購方需求和建筑本身使用功能而具有差異性和特殊性，其與按統(tǒng)一工藝和流程生產(chǎn)出品的有形產(chǎn)品比較，尚不具備條件被認定為具有“技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的采購項目。
違背立法本意
立法本意并非限制物業(yè)管理政府采購項目使用其他評審方法。
國家為規(guī)范政府采購行為，提高財政性資金使用效率，嚴肅財經(jīng)紀律，防止腐敗滋生，要求政府采購服務(wù)時，應(yīng)著重考慮價格因素，在確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量的同時節(jié)約財政資金，此為政府采購相關(guān)法規(guī)政策的立法本意。
筆者認為，《政府采購需求管理辦法》實質(zhì)上是對《條例》的細化和完善。盡管其將“物業(yè)管理”與“通用設(shè)備”一并列舉為“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項目”，但同時也提出了“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，而非唯一因素?！敦斦筷P(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第3971號（財稅金融類335號）提案答復(fù)的函》（財綜函〔2019〕15號）也提出：“部分行業(yè)的服務(wù)不適用于最低評標(biāo)價法。實務(wù)中，最低評標(biāo)價法招投標(biāo)的結(jié)果往往是‘低價中標(biāo)’，而低價通常意味著低投入、少投入，難以對服務(wù)質(zhì)量提供保障，并且可能造成市場‘劣幣驅(qū)逐良幣’?！?/p>
瀏覽中國政府采購網(wǎng)的公開信息發(fā)現(xiàn)，寧夏、福建、江蘇、廣西、重慶、天津等地的物業(yè)管理政府采購招標(biāo)項目，幾乎都是采用綜合評分法?！端拇ㄊ∝斦d關(guān)于防范和懲處政府采購中不正當(dāng)競爭行為的通知》（川財采〔2017〕63號）明確：“采購人、采購代理機構(gòu)在確定政府采購方式和評審方法的過程中，對于不易計算供應(yīng)商成本的采購項目，應(yīng)當(dāng)審慎采用低價成交的采購方式和最低評標(biāo)價法?！?/p>
以往政府采購項目中常用的綜合評分法不僅將價格作為主要考慮因素，而且更加適用于性質(zhì)特殊、專業(yè)性強、差異性大的物業(yè)管理項目。綜合評分法能夠在滿足采購文件實質(zhì)性條件的基礎(chǔ)上，選擇最大限度滿足采購需求，且服務(wù)質(zhì)量更好、價格更合理的供應(yīng)商。
放大風(fēng)險
最低評標(biāo)價法放大了違約和政府資源浪費風(fēng)險，極有可能影響社會公眾安全和利益。
近期，成都市及四川其他市州采用最低評標(biāo)價法的物業(yè)管理公開招標(biāo)項目中，多次出現(xiàn)中標(biāo)價格低于限價70%的情況，此情形下，中標(biāo)人均服務(wù)費普遍低于2500元/人·月，個別項目甚至不足2000元/人·月（如成都市某社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心物業(yè)管理和安保服務(wù)采購項目，中標(biāo)人均服務(wù)費僅為1899.41元/人·月），嚴重低于物業(yè)行業(yè)從業(yè)人員平均工資水平。物業(yè)服務(wù)行業(yè)作為勞動密集型行業(yè)，從業(yè)人員的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)是項目物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的決定性因素。因此，低價中標(biāo)的供應(yīng)商在難以充分保障勞動者基本權(quán)益的情況下，更難以具備履行好物業(yè)服務(wù)合同的基礎(chǔ)條件。長此以往勢必導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降，從而放大供應(yīng)商違約風(fēng)險。
從采購人利益保障及采購需求能夠有效實現(xiàn)的角度來看，采購物業(yè)管理和采購?fù)ㄓ迷O(shè)備有很大差異。通用設(shè)備作為有形產(chǎn)品可以通過具體的規(guī)格和技術(shù)參數(shù)驗收，且大部分產(chǎn)品都有較為完善的生產(chǎn)合格檢驗機制。而物業(yè)管理作為無形產(chǎn)品，更多依靠嚴格的過程控制、專業(yè)的服務(wù)人員來確保質(zhì)量。在沒有合理價格支撐的前提下，要保障采購人利益和采購需求實現(xiàn)，就只能靠采購人投入更大的精力去督促履約，甚至解約重新選擇供應(yīng)商，以保障采購需求實現(xiàn)，這也必然導(dǎo)致采購人采購成本變相增加。一些采購人也表示，最低評標(biāo)價法帶來的后果是，接受低價換來的低質(zhì)服務(wù)，或者“24小時盯防”供應(yīng)商履約，或者“一拍兩散、推倒重來”。然而，建筑物及設(shè)施得不到專業(yè)、系統(tǒng)、持續(xù)的維護管理，物業(yè)管理中斷，影響生產(chǎn)經(jīng)營正常開展的后果，最后也只能由采購人買單。
與此同時，大量物業(yè)管理政府采購項目，如，學(xué)校、醫(yī)院、景區(qū)等公共場所是面向廣大人民群眾的。物業(yè)管理工作不僅是對采購方負責(zé)，更需要對社會公眾負責(zé)。物業(yè)管理的水平直接決定了這些場所的使用功能和服務(wù)功能能否滿足大眾需求，更關(guān)系到這些場所的公共安全。因此，盡管物業(yè)管理政府采購項目采用最低評標(biāo)價法能夠降低成本支出、減輕財政壓力，但這種方式實質(zhì)上增加了低價中標(biāo)人違約風(fēng)險，更可能影響社會公眾安全和利益。在物業(yè)管理采購活動中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮供應(yīng)商的綜合實力、經(jīng)驗業(yè)績、履約能力、人才儲備、技術(shù)保障、服務(wù)方案等因素，而非單一價格因素。
影響市場環(huán)境
最低評標(biāo)價法滋生了受不當(dāng)利益驅(qū)動的惡意質(zhì)疑，可能擾亂市場秩序和影響營商環(huán)境。
近期，在物業(yè)管理政府采購項目質(zhì)疑案件中，涉及評標(biāo)方法的案件數(shù)量持續(xù)增長，特別是在《政府采購需求管理辦法》施行之后，對那些未采取最低評標(biāo)價法的物業(yè)管理政府采購項目，進行質(zhì)疑的案件呈爆發(fā)式增長。依法對政府采購活動提出質(zhì)疑是市場主體的權(quán)利，但從質(zhì)疑人、質(zhì)疑事項和質(zhì)疑結(jié)果來看，或存在受不正當(dāng)利益驅(qū)動進行惡意質(zhì)疑的情況。
從四川省各市州情況來看，某一機構(gòu)在各地對采用綜合評分法的物業(yè)管理政府采購項目多次提出質(zhì)疑。同時，有多家物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責(zé)人反映，在受到質(zhì)疑的同時，接到匿名電話稱可以撤銷質(zhì)疑但需要給點“好處”。某精神衛(wèi)生中心項目的采購人在其物業(yè)管理采購項目質(zhì)疑答復(fù)中也表達了這一擔(dān)憂，表示“有些質(zhì)疑人并非真正是為了維護政府采購的公平、公正，質(zhì)疑人涉嫌采用不同標(biāo)準(zhǔn)、有選擇性地惡意質(zhì)疑”。
可以看出，對未采取最低評標(biāo)價法中標(biāo)的物業(yè)管理政府采購項目的質(zhì)疑或逐漸演變成一種非法交易活動，并出現(xiàn)高頻率、“專業(yè)化”趨勢，有時甚至采取敲詐勒索等手段，不僅給物業(yè)服務(wù)企業(yè)正常的投標(biāo)活動造成了困擾，影響了營商環(huán)境，更大大占用了政府資源，增加基層的行政、司法成本，一定程度上背離了加強政府采購需求管理的初衷。
（作者單位：四川省成都市物業(yè)管理協(xié)會）
來源：中國政府采購報
