當(dāng)前，全國(guó)各地財(cái)政部門正在進(jìn)行從傳統(tǒng)的政府采購(gòu)?fù)对V處理轉(zhuǎn)變?yōu)檎少?gòu)行政裁決的改革。筆者認(rèn)為，這樣的改革必然涉及一些理念、原則和制度的轉(zhuǎn)變，從各地政府采購(gòu)?fù)对V處理和政府采購(gòu)行政裁決的一些實(shí)踐案例來看，厘清政府采購(gòu)行政裁決的處理范圍或邊界問題，對(duì)于保證行政裁決的合規(guī)性有著重要意義。
裁決范圍限于申請(qǐng)裁決事項(xiàng)原則
傳統(tǒng)的政府采購(gòu)?fù)对V處理在啟動(dòng)后不完全受限于投訴人的投訴范圍。不久前，浙江省麗水市某縣財(cái)政局一個(gè)關(guān)于農(nóng)村生活污水處理設(shè)施維護(hù)服務(wù)項(xiàng)目投訴案件的處理就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在該案件處理中，財(cái)政部門駁回了投訴人的投訴事項(xiàng)，但同時(shí)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目采購(gòu)文件的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中存在違反政府采購(gòu)法的情形，因此，在駁回投訴人投訴的同時(shí)又認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無效并責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)。在該投訴處理案件的行政復(fù)議過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門能否在政府采購(gòu)?fù)对V處理中同時(shí)處理投訴事項(xiàng)以外的其他違法違規(guī)問題有不同看法。
筆者認(rèn)為，由于政府采購(gòu)?fù)对V處理實(shí)際是財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)一種通常的監(jiān)督管理活動(dòng)，所以從邏輯上來講，財(cái)政部門對(duì)處理過程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目采購(gòu)過程尚有投訴范圍之外的違法違規(guī)問題，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查一并作出處理。對(duì)超出投訴事項(xiàng)范圍的采購(gòu)活動(dòng)中的合規(guī)性問題依職權(quán)一并進(jìn)行處理，各地財(cái)政部門亦不乏相應(yīng)的案例。
那么，假設(shè)上述案件應(yīng)用行政裁決的辦法，應(yīng)當(dāng)如何處理？筆者認(rèn)為，在行政裁決制度環(huán)境下，因其解決的是民事糾紛，具備準(zhǔn)司法的特征，裁決者應(yīng)擯棄一般行政監(jiān)管活動(dòng)的主動(dòng)性，在裁決范圍或者邊界問題上，糾紛處理者應(yīng)堅(jiān)持“不告不理”原則，緊緊圍繞申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)范圍進(jìn)行案件事實(shí)的審查并作出裁決。這一點(diǎn)與法院對(duì)民事糾紛的裁判堅(jiān)持不能超出原告訴訟請(qǐng)求范圍的原則，有著相同的原理和邏輯。在司法裁判中，一審判決事項(xiàng)若超出訴訟請(qǐng)求的范圍或者遺漏應(yīng)當(dāng)作出裁判的訴訟請(qǐng)求，將是二審法院撤銷一審判決的理由。對(duì)于政府采購(gòu)行政裁決而言，原理亦相同，即若超申請(qǐng)事項(xiàng)裁決或者遺漏申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行裁決，亦將是司法審查撤銷行政裁決的理由。因此，如果在政府采購(gòu)行政裁決處理過程中發(fā)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)存在其他違法違規(guī)行為，則不得在行政裁決行為中進(jìn)行處理，而應(yīng)當(dāng)另行以其他行政監(jiān)管方式予以處理。
裁決范圍限于政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)原則
行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)和法定程序，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行裁決的具體行政行為。從該定義來看，行政裁決雖然是具備準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為，但與真正意義的司法行為的區(qū)別在于其仍然屬于行政行為。行政機(jī)關(guān)的行政裁決行為裁決的是與其行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，可以視為該行政機(jī)關(guān)特殊的行政管理活動(dòng)。因此，政府采購(gòu)行政裁決申請(qǐng)?zhí)峤徊脹Q的事項(xiàng)必須是財(cái)政部門政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。
但在實(shí)踐中，清晰界定申請(qǐng)裁決的相關(guān)事項(xiàng)是否在政府采購(gòu)行政裁決的邊界之內(nèi)仍有一定難度。比如，下面這個(gè)案例，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門在處理過程中就產(chǎn)生了不同意見。
某職業(yè)學(xué)校因教學(xué)培訓(xùn)之用采購(gòu)一批設(shè)備，中標(biāo)結(jié)果公告后，其中一投標(biāo)供應(yīng)商提起政府采購(gòu)行政裁決申請(qǐng)。申請(qǐng)事項(xiàng)1：本項(xiàng)目采購(gòu)的A產(chǎn)品的制造商依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的生產(chǎn)許可證，但中標(biāo)供應(yīng)商在《中小企業(yè)聲明函》中承諾，產(chǎn)品制造商并不具備相應(yīng)的生產(chǎn)許可證，申請(qǐng)人提交了相關(guān)市場(chǎng)監(jiān)督部門官網(wǎng)查詢截屏，用以證明該供應(yīng)商不具備相應(yīng)的生產(chǎn)許可證。申請(qǐng)事項(xiàng)2：申請(qǐng)人認(rèn)為，本項(xiàng)目采購(gòu)的B產(chǎn)品屬于強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證目錄內(nèi)的產(chǎn)品，制造商依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)產(chǎn)品認(rèn)證，但中標(biāo)供應(yīng)商在《中小企業(yè)聲明函》中承諾的產(chǎn)品制造商未取得相應(yīng)產(chǎn)品認(rèn)證。據(jù)此，申請(qǐng)人認(rèn)為中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)行為違反了政府采購(gòu)法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例和認(rèn)證認(rèn)可條例的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取消其中標(biāo)資格。針對(duì)該案例，第一種意見認(rèn)為，中標(biāo)供應(yīng)商提供的產(chǎn)品是否實(shí)際違反相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定為履約階段行為，如果其履約提供的產(chǎn)品存在違反認(rèn)證認(rèn)可條例或者工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例強(qiáng)制性規(guī)定的情形，對(duì)該事項(xiàng)查處的部門應(yīng)為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，財(cái)政部門不應(yīng)該對(duì)該申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行裁決。換言之，申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于政府采購(gòu)行政裁決范圍內(nèi)事項(xiàng)。第二種意見認(rèn)為，投標(biāo)人的投標(biāo)行為是否合規(guī)是采購(gòu)活動(dòng)合規(guī)性的重要內(nèi)容。雖然政府采購(gòu)項(xiàng)目中涉及的貨物或者服務(wù)品類繁雜，政府采購(gòu)監(jiān)管部門客觀上不可能對(duì)政府采購(gòu)的貨物制造商或服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資質(zhì)條件進(jìn)行事前監(jiān)督管理，但是一般如本案例中財(cái)政部門收到裁決申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)依法審查作出裁決。
筆者贊同第二種意見。首先，采購(gòu)產(chǎn)品的制造商依照規(guī)定是否需要取得相應(yīng)資質(zhì)以及應(yīng)當(dāng)取得何種資質(zhì)在采購(gòu)階段基本能夠明確。雖然財(cái)政部門并不具備直接判斷的職能和專業(yè)判斷能力，如生產(chǎn)許可證及產(chǎn)品認(rèn)證的問題涉及市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的職能和專業(yè)判斷，財(cái)政部門可以協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)督管理部門進(jìn)行專業(yè)判斷（個(gè)別無法確定是否應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)資質(zhì)的產(chǎn)品，從一般市場(chǎng)主體“法無禁止即可為”的原則出發(fā)，應(yīng)當(dāng)視為無須取得相應(yīng)資質(zhì)）。其次，中標(biāo)供應(yīng)商實(shí)際提供產(chǎn)品的行為雖然發(fā)生在履約階段，但是在參加投標(biāo)階段已經(jīng)通過投標(biāo)文件承諾了產(chǎn)品的制造商具有相應(yīng)的資質(zhì)，制造商具備的產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售資質(zhì)已經(jīng)能夠明確（除非中標(biāo)供應(yīng)商提交書面材料表明相關(guān)產(chǎn)品的制造商正在取得相應(yīng)資質(zhì)的過程中，到履約時(shí)才能夠取得相應(yīng)資質(zhì)，這種情況另當(dāng)別論）。因此，中標(biāo)人實(shí)際交付產(chǎn)品行為發(fā)生在履約階段，并不能成為不進(jìn)行行政裁決的理由。
綜上，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)行政裁決的邊界首先限于政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)范圍，其次還囿于裁決申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)范圍，裁決者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握尺度，“應(yīng)裁未裁”或者“不應(yīng)裁而裁”均可能出現(xiàn)其裁決被復(fù)議或者訴訟撤銷的情形。
（葉軍 作者單位：浙江省麗水市財(cái)政局）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
