■ 尹華敏
筆者在從事政府采購(gòu)工作實(shí)踐中，頻繁遇到對(duì)達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)管理服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，因采用綜合評(píng)分法而沒(méi)有采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)審被質(zhì)疑或投訴的情況。那么，達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目該采用綜合評(píng)分法還是采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)審呢？對(duì)此，筆者結(jié)合工作實(shí)踐情況談一談看法。
典型案例
2022年，某街道辦事處采購(gòu)安置小區(qū)物業(yè)服務(wù)，采購(gòu)預(yù)算2260581元/年，采購(gòu)服務(wù)期限3年，采購(gòu)方式備案為公開(kāi)招標(biāo)，評(píng)審方法為綜合評(píng)分法，其中，價(jià)格評(píng)審分設(shè)置為10分。在項(xiàng)目公告期間，收到某潛在供應(yīng)商質(zhì)疑，認(rèn)為該項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法不合理，應(yīng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
在質(zhì)疑答復(fù)中，采購(gòu)人依據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》第十七條“購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容及市場(chǎng)狀況、相關(guān)供應(yīng)商服務(wù)能力和信用狀況等因素，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)確定承接主體”?！墩少?gòu)需求管理辦法》第十九條“一般采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購(gòu)，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素”之規(guī)定，認(rèn)為“本項(xiàng)目屬于安置小區(qū)，和商業(yè)小區(qū)不同，且服務(wù)對(duì)象龐雜，需要供應(yīng)商具備較高的管理能力”，不屬于固定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目；同時(shí)，法條提到的“一般”“以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素”，并不是指必須要將價(jià)格作為授予合同的決定性因素和唯一因素，質(zhì)疑事項(xiàng)不成立。
法律規(guī)定
綜合上述案例情況，達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，究竟采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法還是綜合評(píng)分法呢？
經(jīng)梳理，當(dāng)前與上述問(wèn)題直接相關(guān)的法條如下：
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第三條規(guī)定，集中采購(gòu)目錄包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目和部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目，列為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目。
《實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，政府采購(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
針對(duì)以上規(guī)定，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〈釋義〉》就“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用范圍”作了明確解釋，指出除技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的招標(biāo)項(xiàng)目外，原則上都應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。這類項(xiàng)目是指采購(gòu)人能提供明確采購(gòu)需求的通用貨物或服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目。《實(shí)施條例》第三條中“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目”包括“物業(yè)服務(wù)”等。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第五十四條規(guī)定，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求，且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
《政府采購(gòu)需求管理辦法》第十九條規(guī)定，采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購(gòu)，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素。
《政府采購(gòu)需求管理辦法》提到的“一般”，某財(cái)政部門(mén)答復(fù)網(wǎng)友時(shí)回復(fù)“一般”就是指“原則上”；物業(yè)管理項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，評(píng)審辦法主要采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
各地做法
結(jié)合項(xiàng)目類別、法條規(guī)定，筆者查看了各地有關(guān)物業(yè)服務(wù)采購(gòu)的具體做法，并從國(guó)家政府采購(gòu)項(xiàng)目權(quán)威網(wǎng)站中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，梳理了涉及寧夏、福建、江蘇、廣西、重慶以及天津等地物業(yè)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施情況，從現(xiàn)有網(wǎng)上能查到且采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)物業(yè)管理服務(wù)的項(xiàng)目來(lái)看，采購(gòu)評(píng)審方法幾乎都采用綜合評(píng)分法，沒(méi)有采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。各地采用綜合評(píng)分法設(shè)置評(píng)審因素，主要有投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等因素，其中對(duì)于價(jià)格分的設(shè)置，都嚴(yán)格落實(shí)87號(hào)令第五十五條的規(guī)定。
經(jīng)梳理，對(duì)于物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目到底采用綜合評(píng)分法還是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，各地做法并不統(tǒng)一，爭(zhēng)論頗多。但選擇綜合評(píng)分法，概括起來(lái)主要還是有三點(diǎn)考量：一是存在采購(gòu)固有觀念。采購(gòu)人認(rèn)為，通過(guò)綜合評(píng)分法能擇優(yōu)選出優(yōu)質(zhì)滿意的供應(yīng)商，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法無(wú)法保障服務(wù)質(zhì)量，也不能體現(xiàn)出供應(yīng)商的實(shí)力。二是對(duì)法條理解不同。業(yè)界普遍認(rèn)為物業(yè)管理服務(wù)在國(guó)家、行業(yè)都沒(méi)有全面、規(guī)范的技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是涉及醫(yī)院、影院等特殊場(chǎng)地的物業(yè)服務(wù)更是難以做到技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，對(duì)物業(yè)管理服務(wù)是否歸類為需求客觀、明確，規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目一直存有爭(zhēng)議。三是采購(gòu)執(zhí)行考量。采購(gòu)人、業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法會(huì)帶來(lái)供應(yīng)商的惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成供應(yīng)商故意壓低價(jià)格，惡意謀取中標(biāo)，且因低價(jià)而難以保障服務(wù)質(zhì)量。
案例探究及建議
針對(duì)物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目到底采用綜合評(píng)分法還是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，業(yè)界有關(guān)專家提出了建議。
比如，有人認(rèn)為，《政府采購(gòu)需求管理辦法》并未規(guī)定物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，從字面理解，并不意味著應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。采用價(jià)格分占較大比重的綜合評(píng)分法，也屬于以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素。
還有人認(rèn)為，87號(hào)令第五十四條明確，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第六十六條更是明確包括物業(yè)管理服務(wù)在內(nèi)的后勤服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。由此可見(jiàn)，制度設(shè)計(jì)者對(duì)于“物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目適用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”的認(rèn)知是堅(jiān)定、明確和一貫的。
《財(cái)政部關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議第3971號(hào)（財(cái)稅金融類335號(hào)）提案答復(fù)的函》（財(cái)綜函〔2019〕15號(hào)）提出：“部分行業(yè)服務(wù)不適用于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法招投標(biāo)的結(jié)果往往是‘低價(jià)中標(biāo)’，而低價(jià)通常意味著低投入、少投入，難以對(duì)服務(wù)質(zhì)量提供保障，并且可能造成市場(chǎng)‘劣幣驅(qū)逐良幣’?！薄端拇ㄊ∝?cái)政廳關(guān)于防范和懲處政府采購(gòu)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的通知》（川財(cái)采〔2017〕63號(hào)）也明確指出：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在確定政府采購(gòu)方式和評(píng)審方法的過(guò)程中，對(duì)于不易計(jì)算供應(yīng)商成本的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)審慎采用低價(jià)成交的采購(gòu)方式和最低評(píng)標(biāo)價(jià)法?！?/p>
綜上，筆者認(rèn)為，目前物業(yè)管理服務(wù)評(píng)審方法存在爭(zhēng)議，主要還是對(duì)《政府采購(gòu)需求管理辦法》第十九條第二款“采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購(gòu)，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素”規(guī)定的理解差異。堅(jiān)守這種觀點(diǎn)的人員認(rèn)為，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，就意味著只能采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法；反對(duì)這種觀點(diǎn)的人員認(rèn)為，該規(guī)定并不是強(qiáng)制規(guī)定只能采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，因?yàn)橐?guī)定提出的是“以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素”，當(dāng)前，我國(guó)物業(yè)行業(yè)內(nèi)是沒(méi)有統(tǒng)一的技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的，單純認(rèn)為物業(yè)管理服務(wù)采用或全面推行最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，不符合物業(yè)管理需求差異大、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實(shí)，無(wú)法確保政府采購(gòu)需求有效達(dá)成。
綜合專家意見(jiàn)、行業(yè)爭(zhēng)議情況，筆者立足工作實(shí)踐，認(rèn)為物業(yè)管理服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目究竟采用哪種評(píng)審方法還應(yīng)因項(xiàng)目而定，而不應(yīng)該“一刀切”。
要準(zhǔn)確界定物業(yè)管理采購(gòu)事項(xiàng)。物業(yè)管理是指通過(guò)服務(wù)外包的方式對(duì)采購(gòu)人辦公場(chǎng)所或公共場(chǎng)所開(kāi)展保潔、保安、會(huì)議、綠化、維修、餐飲、車(chē)輛組織等日常綜合性的服務(wù)。不同的物業(yè)管理服務(wù)采購(gòu)，可能采用不同的評(píng)審方法，無(wú)論采用哪種方法，在采購(gòu)前或者制定采購(gòu)需求前，都應(yīng)盡可能細(xì)化采購(gòu)需求、精準(zhǔn)描述服務(wù)內(nèi)容，按照《政府采購(gòu)需求管理辦法》的要求把物業(yè)管理服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)、功能、應(yīng)用場(chǎng)景、目標(biāo)描述清楚，比如，會(huì)議室面積多大，有沒(méi)有電梯，要求每天打掃幾次，地毯、地板、瓷磚的打掃要求是不是一樣，要用什么工具打掃，日常如何驗(yàn)收等等。采購(gòu)需求詳細(xì)明確，供采之間才能在采購(gòu)需求上做到準(zhǔn)確判斷，在中標(biāo)后簽訂合同時(shí)確定履約驗(yàn)收方案也才會(huì)有真正的依據(jù)，無(wú)論采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法還是綜合評(píng)分法都不會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量。
要根據(jù)需求和定位合理選擇評(píng)審方法。有關(guān)規(guī)定將“物業(yè)管理”與“通用設(shè)備”一并列舉為“采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目”，按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》（財(cái)庫(kù)〔2013〕189號(hào)）“C1204物業(yè)管理服務(wù)”的定義，其涉及辦公場(chǎng)所或其他公用場(chǎng)所水電供應(yīng)服務(wù)、設(shè)備運(yùn)行、門(mén)窗保養(yǎng)維護(hù)、保潔、綠化養(yǎng)護(hù)等管理和服務(wù)各方面，涵蓋領(lǐng)域廣，屬于多專業(yè)、多工種的綜合性服務(wù)，同時(shí)又因類別不同而需求不同，還會(huì)根據(jù)建筑業(yè)態(tài)的功能和采購(gòu)人需求不同而產(chǎn)生差異化需求的服務(wù)事項(xiàng)。建議項(xiàng)目評(píng)審方法的選定不能單純理解法條的規(guī)定，要根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際、物業(yè)服務(wù)定位與要求，客觀分析，合理比較選擇最有利于項(xiàng)目實(shí)施、最能營(yíng)造公平公正營(yíng)商環(huán)境的方式，而不能刻板理解和應(yīng)用法條。
盡快建立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家或行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，目前比較規(guī)范、詳細(xì)的物業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是2004年中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)印發(fā)的《普通住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》（中物協(xié)〔2004〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容和使用說(shuō)明，《標(biāo)準(zhǔn)》由基本要求、房屋管理、共用設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)、協(xié)助維護(hù)公共秩序、保潔服務(wù)、綠化養(yǎng)護(hù)管理等六大項(xiàng)內(nèi)容組成，明確僅適用于普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、房改房、集資建房、廉租住房等普通住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)，不適用于實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)收費(fèi)的高檔商品住宅小區(qū)。在選用本《標(biāo)準(zhǔn)》時(shí)，應(yīng)充分考慮住宅小區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施設(shè)備、服務(wù)功能及業(yè)主（使用人）的居住消費(fèi)能力等因素。因此，從上述表述來(lái)看，物業(yè)管理服務(wù)是難以做到統(tǒng)一服務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，特別是諸如商業(yè)小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、影院、政府辦公等場(chǎng)所的物業(yè)。建議由國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)或是行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，圍繞物業(yè)服務(wù)采購(gòu)中端，完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，分類建立完善辦公樓、醫(yī)院、學(xué)校等有關(guān)物業(yè)管理的服務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，供采購(gòu)人按需選擇并使用，為物業(yè)管理服務(wù)的執(zhí)行提供參考，為法條的規(guī)定提供依據(jù)。
最后，筆者想說(shuō)，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能，是深化政府采購(gòu)制度改革的重要要求，也是凸顯政府采購(gòu)宏觀調(diào)控職能的重要手段。作為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及行業(yè)從業(yè)人員，不應(yīng)該以單純思維去理解法條，而應(yīng)在政府采購(gòu)政策的支持下，本著營(yíng)造公平公正的營(yíng)商環(huán)境，有利于項(xiàng)目實(shí)施，最大化利用、挖掘法條和政策內(nèi)涵，釋放政策、法條紅利，科學(xué)、合理選擇最有利于項(xiàng)目實(shí)施的方式，有效保障市場(chǎng)主體各方利益。
（作者單位：四川省彭州市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
