■ 張澤明
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)排名第一的中標(biāo)或者成交供應(yīng)商因種種原因無(wú)法與采購(gòu)單位簽訂合同，此時(shí)采購(gòu)單位往往想要順次選擇排名第二的供應(yīng)商。然而，由于相關(guān)制度規(guī)定尚有不夠明確之處，在實(shí)踐操作上也有考慮不周等情況，使得這個(gè)“替補(bǔ)轉(zhuǎn)正”的過(guò)程不夠順暢。采購(gòu)單位往往只能重新采購(gòu)，有心參與的供應(yīng)商也只能再次投入到采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)中，這大大增加了采購(gòu)人和供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中的時(shí)間成本和各項(xiàng)費(fèi)用。筆者認(rèn)為，有必要從完善相關(guān)采購(gòu)制度細(xì)節(jié)入手，一攬子解決此類問(wèn)題。
政府采購(gòu)順次選取制度仍有完善空間
筆者梳理政策后發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)槾芜x取供應(yīng)商制度已有相應(yīng)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第四十九條規(guī)定，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒絕與采購(gòu)人簽訂合同的，采購(gòu)人可以按照評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人名單排序，確定下一候選人為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，也可以重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。第七十一條第一款第（二）項(xiàng)明確，采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)有違法行為，影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，已確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商但未簽訂政府采購(gòu)合同的，中標(biāo)或者成交結(jié)果無(wú)效，從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商；沒(méi)有合格的中標(biāo)或者成交候選人的，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。
換句話說(shuō)，按照《實(shí)施條例》的要求，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商如果拒絕簽訂采購(gòu)合同，采購(gòu)人可以按照中標(biāo)或者成交候選人名單排序，順次選定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，也可以重新進(jìn)行采購(gòu)。但如果因?yàn)椴少?gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，導(dǎo)致當(dāng)前采購(gòu)結(jié)果無(wú)效的，則按規(guī)定另行選定。
值得注意的是，《實(shí)施條例》雖然提到了中標(biāo)或者成交候選人名單，但對(duì)于順次選取機(jī)制并未完全明確，如順次選取的原則、中標(biāo)或者成交候選人的個(gè)數(shù)等，導(dǎo)致很多基層操作人員不太敢嘗試。
此外，一些部門規(guī)章雖然對(duì)采購(gòu)人的順次選取機(jī)制進(jìn)行了細(xì)化，但仍有進(jìn)一步完善的空間。
從招標(biāo)采購(gòu)方式來(lái)看，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）分別通過(guò)第四十六條、第五十七條、第六十八條明確，評(píng)標(biāo)委員會(huì)有確定中標(biāo)候選人名單的職責(zé)；采用綜合評(píng)分法的，評(píng)標(biāo)結(jié)果按評(píng)審后得分由高到低順序排列；采購(gòu)人在評(píng)標(biāo)報(bào)告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人。但87號(hào)令仍未規(guī)定中標(biāo)候選人名單的結(jié)構(gòu)以及中標(biāo)候選人的個(gè)數(shù)。
關(guān)于非招標(biāo)采購(gòu)方式，財(cái)政部規(guī)章及其他規(guī)范性文件對(duì)其順次選取機(jī)制的規(guī)定比較清晰，但未明確成交候選人名單的概念。《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）第三十五條、第四十八條規(guī)定，在競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)項(xiàng)目中，談判小組和詢價(jià)小組均需按照?qǐng)?bào)價(jià)由低到高的順序提出三名以上成交候選人。
類似的是，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，財(cái)政部在《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第二十五條、第二十八條中規(guī)定，磋商小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合評(píng)分情況，按照評(píng)審得分由高到低順序推薦三名以上成交候選供應(yīng)商，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照排序由高到低的原則確定成交供應(yīng)商。
綜上所述，政府采購(gòu)領(lǐng)域在采用非招標(biāo)采購(gòu)方式時(shí)的順次選取要求較為完善，而在采用招標(biāo)采購(gòu)方式時(shí)則未明確中標(biāo)候選人的個(gè)數(shù)。同時(shí)，政府采購(gòu)規(guī)章層面沒(méi)有對(duì)中標(biāo)或者成交候選人名單的概念予以強(qiáng)化，容易使基層操作人員忽視中標(biāo)或者成交候選人名單以及可推薦多個(gè)候選人的規(guī)定。
對(duì)順次選取的理解差異導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)制不暢
在排名第一的供應(yīng)商出局的情況下，剩余供應(yīng)商應(yīng)滿足幾家時(shí)，采購(gòu)人才可以順次選??？這是令不少政采人感到困惑的問(wèn)題。
從前文對(duì)《實(shí)施條例》、87號(hào)令、74號(hào)令等規(guī)定的分析來(lái)看，目前并未明確規(guī)定在剩余幾家供應(yīng)商時(shí)，采購(gòu)人才可以順次選取。筆者認(rèn)為，理論上只要有三家供應(yīng)商來(lái)參與政府采購(gòu)活動(dòng)，推薦名單上推薦了兩至三家供應(yīng)商，采購(gòu)人就可以順次選取。在極端情況下，公開(kāi)招標(biāo)只有兩家供應(yīng)商來(lái)投標(biāo)，經(jīng)財(cái)政部門允許轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目，在評(píng)審?fù)扑]名單上可以將這兩家供應(yīng)商全部推薦，但如果排名第一的供應(yīng)商出局，那剩下的唯一一家供應(yīng)商也可以被順次選取。
同時(shí)應(yīng)注意，在某些特殊情況下，采購(gòu)人按照前述規(guī)則順次選取供應(yīng)商會(huì)有些許限制。按照《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第三十二條第一款第（二）項(xiàng)和第（三）項(xiàng)規(guī)定，財(cái)政部門在投訴處理過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)投訴處理結(jié)果可能影響采購(gòu)結(jié)果，且采購(gòu)流程尚未走到合同履行階段，當(dāng)合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，財(cái)政部門可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)要求采購(gòu)人依法另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商；否則責(zé)令采購(gòu)人重新采購(gòu)。此時(shí)，合格供應(yīng)商數(shù)量、財(cái)政部門選定，都是有別于一般非投訴項(xiàng)目順次選取的特點(diǎn)。
然而，目前存在三個(gè)問(wèn)題：第一，在由財(cái)政部門處理投訴導(dǎo)致的順次選取中標(biāo)或成交供應(yīng)商的情形下，當(dāng)只有三家供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)，且排名第一的供應(yīng)商退出時(shí)，項(xiàng)目只能重新采購(gòu)。
筆者認(rèn)為，這是因?yàn)楹细竦墓?yīng)商只剩下兩家，不符合法定三家的要求。同時(shí)，經(jīng)財(cái)政部門投訴處理而導(dǎo)致的順次選取供應(yīng)商，主體變?yōu)樨?cái)政部門，而不再是采購(gòu)人了。此外，94號(hào)令也沒(méi)有明確財(cái)政部門應(yīng)順次選定，只規(guī)定另行選定。
財(cái)政部門在投訴處理重新選定供應(yīng)商的過(guò)程中，其行為的示范性使得在理論上采購(gòu)人對(duì)于非投訴項(xiàng)目可以不考慮供應(yīng)商數(shù)量，自行順次選取供應(yīng)商，但在實(shí)踐中，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)均不敢輕易嘗試，導(dǎo)致采購(gòu)人自行順次選擇供應(yīng)商的案例較為罕見(jiàn)。
第二，采購(gòu)人在順次選取中的主體地位仍有模糊性。例如，按照《實(shí)施條例》第七十一條第二款，如果供應(yīng)商有弄虛作假行為，采購(gòu)人尚未簽訂政府采購(gòu)合同的，中標(biāo)結(jié)果無(wú)效?？梢詮暮细竦闹袠?biāo)候選人中另行確定中標(biāo)供應(yīng)商；沒(méi)有合格中標(biāo)候選人的，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。但該條款并未明確由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，以及由誰(shuí)來(lái)另行確定合格中標(biāo)人。
那么，中標(biāo)結(jié)果無(wú)效和另行確定合格中標(biāo)人可以由采購(gòu)人完成嗎？對(duì)此，按照《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》對(duì)《實(shí)施條例》第七十一條的解釋，認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效、終止采購(gòu)活動(dòng)、重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的職權(quán)均在財(cái)政部門。如果財(cái)政部門沒(méi)有認(rèn)定第一中標(biāo)候選人無(wú)效，則采購(gòu)人就不能往下自行順次選定中標(biāo)供應(yīng)商。
當(dāng)然，前述釋義只是代表了行政機(jī)關(guān)的一種執(zhí)法傾向，文本本身不屬于具有法律效力的規(guī)范性文件，更多的是體現(xiàn)一種行政指導(dǎo)性。在現(xiàn)實(shí)中，一旦出現(xiàn)質(zhì)疑財(cái)政部門是否有此權(quán)限的行政訴訟，法院在按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》審理行政案件時(shí)，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照規(guī)章，對(duì)釋義能夠有多少采信程度，實(shí)在難以預(yù)料。因此，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人對(duì)于何時(shí)能夠自主順次選取供應(yīng)商，普遍比較困惑。
第三，代理機(jī)構(gòu)對(duì)中標(biāo)或者成交候選人名單概念普遍不重視。雖然74號(hào)令已經(jīng)規(guī)定了非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審可以推薦一至三名供應(yīng)商。但在實(shí)際操作中，代理機(jī)構(gòu)編寫的采購(gòu)文件并未提及推薦候選人數(shù)量的問(wèn)題，對(duì)中標(biāo)或者成交候選人名單的概念更是不清楚。采購(gòu)文件只是按照慣例對(duì)參與供應(yīng)商排序，再推薦唯一一家供應(yīng)商。這就導(dǎo)致當(dāng)排名第一的供應(yīng)商不能簽訂合同時(shí)，采購(gòu)人想順次選取，而中標(biāo)或者成交候選人名單卻是空空如也，采購(gòu)人只能選擇重新開(kāi)展采購(gòu)。
解決政府采購(gòu)順次選取問(wèn)題的政策建議
一是明確順次選取原則。在《實(shí)施條例》等行政法規(guī)層面，明確提出中標(biāo)或者成交候選人名單概念，并規(guī)定在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，對(duì)于可以順次選取供應(yīng)商的情況，由采購(gòu)人統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部門申請(qǐng)，再由財(cái)政部門決定順次選取的供應(yīng)商，或者采購(gòu)人也可以重新采購(gòu)。
二是理順順次選取細(xì)節(jié)。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，統(tǒng)一87號(hào)令、74號(hào)令、94號(hào)令口徑，規(guī)定中標(biāo)或者成交候選人名單推薦一至三名供應(yīng)商，且無(wú)論項(xiàng)目是否經(jīng)過(guò)投訴，在排名第一的供應(yīng)商退出后，剩余合格供應(yīng)商仍符合法定數(shù)量的情況下，當(dāng)政府采購(gòu)合同尚未履行時(shí)，可由采購(gòu)人向財(cái)政部門申請(qǐng)，由財(cái)政部門進(jìn)行順次選取。采購(gòu)人也可以重新采購(gòu)，但在采購(gòu)文件沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化的情況下，再次采購(gòu)時(shí)應(yīng)對(duì)前次參與采購(gòu)活動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的合格供應(yīng)商免費(fèi)提供采購(gòu)文件。
三是完善部門采購(gòu)范本。在采購(gòu)文件范本中，要明確中標(biāo)或者成交候選人名單，并提示可推薦一至三名供應(yīng)商，方便采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)使用。
按照上述建議，可能有人會(huì)擔(dān)心，由財(cái)政部門決定在政府采購(gòu)領(lǐng)域進(jìn)行順次選取，是否會(huì)剝奪采購(gòu)單位的自主權(quán)，增加財(cái)政部門的應(yīng)訴風(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為不必過(guò)于擔(dān)心。采購(gòu)單位目前對(duì)于順次選擇供應(yīng)商的態(tài)度其實(shí)就是不敢用，若通過(guò)財(cái)政部門的審核，必然可以堅(jiān)定其使用信心，也可以避免“一放就亂”，防止采購(gòu)單位通過(guò)逼迫排名第一的供應(yīng)商退出，從而利用順次選取制度預(yù)設(shè)中標(biāo)、成交供應(yīng)商。
此外，從實(shí)踐來(lái)看，由于采購(gòu)單位不太敢使用順次選取制度，以及不公平的順次選取往往會(huì)引發(fā)投訴，而按照筆者的建議，理論上不會(huì)使相關(guān)部門涉訴風(fēng)險(xiǎn)大幅上升，卻可以引導(dǎo)采購(gòu)單位進(jìn)一步提高采購(gòu)效率，節(jié)省采購(gòu)單位和供應(yīng)商的時(shí)間成本和相關(guān)費(fèi)用。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
