■ 宋軍 陳小雨
集中采購機(jī)構(gòu)雖然與社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)一樣，同屬于代理機(jī)構(gòu)，但由于法律授權(quán)的特定性和機(jī)構(gòu)性質(zhì)的特殊性，其地位無法被取代或代替，也因此使得部分集中采購機(jī)構(gòu)既有行政管理部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的通病，又有企業(yè)組織效率低下、執(zhí)行能力差的毛病，造成其競爭意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部活力不足。換言之，無論是在采購效率還是效益上，部分集中采購機(jī)構(gòu)相較于社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)都存在一定差距，且與政府采購制度的設(shè)計(jì)初衷不符，因此，有必要建立集中采購機(jī)構(gòu)的競爭機(jī)制。
從“三個(gè)維度”設(shè)計(jì)集中采購機(jī)構(gòu)的競爭機(jī)制
筆者認(rèn)為，可以從“三個(gè)維度”推動(dòng)集中采購機(jī)構(gòu)的競爭，并用“三個(gè)打破”促進(jìn)“三個(gè)維度”的競爭。
一是打破層級(jí)界限，實(shí)行縱向競爭。目前，我國集中采購機(jī)構(gòu)是按行政管理的層次和級(jí)別設(shè)置的，一般分為中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、地（市州）、縣（市區(qū)）。一級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)只依法代理本行政同級(jí)管轄的采購人委托的采購活動(dòng)，不接受非同級(jí)其他采購人的委托。而集中采購機(jī)構(gòu)的競爭，首先要打破這種層級(jí)界限，即省級(jí)的集中采購機(jī)構(gòu)可以代理市、縣的采購項(xiàng)目；同樣，市縣級(jí)的集中采購機(jī)構(gòu)也可以代理省級(jí)的采購項(xiàng)目。只有打破了這種層級(jí)界限，讓集中采購機(jī)構(gòu)可以參與上、中、下不同級(jí)別的競爭，才算是真正的競爭。
二是打破區(qū)域限制，實(shí)行橫向競爭。競爭不能只在行政區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行，這是因?yàn)樵谕恍姓^(qū)域范圍內(nèi)的競爭是一種有保護(hù)性、有限制性的競爭，不能充分激發(fā)競爭者的潛力、釋放市場活力。筆者認(rèn)為，應(yīng)徹底撤除行政區(qū)域限制的“籬笆”，實(shí)行橫向的跨行政區(qū)域的競爭。換句話說，集中采購機(jī)構(gòu)可以接受異地采購人的委托，代理相關(guān)采購活動(dòng)事宜。通過橫向競爭，提高同層級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。
三是打破“鐵飯碗”，實(shí)行內(nèi)部競爭。一方面，建立內(nèi)部競爭機(jī)制，打破所謂的“鐵飯碗”，破除論資排輩的思維，形成“能者上、平者讓、庸者下”“劣者汰、優(yōu)者獎(jiǎng)”的競爭激勵(lì)機(jī)制；另一方面，在內(nèi)部建立以項(xiàng)目組或項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制的管理制度，實(shí)行多勞多得，充分體現(xiàn)按勞取酬原則。
制約集中采購機(jī)構(gòu)競爭的因素分析
不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前許多因素制約或阻礙著集中采購機(jī)構(gòu)的充分競爭。筆者將其歸納為以下四方面：一是委托制的局限性在一定程度上限制了競爭。所謂委托，是指把事情托付給別人或別的機(jī)構(gòu)辦理。因?yàn)槲惺请p方的事情，既有委托人，又有被委托人，只有在雙方都情愿的情況下，才能達(dá)成委托協(xié)議，所以沒有強(qiáng)制委托一說。然而對(duì)于集中采購機(jī)構(gòu)的采購代理業(yè)務(wù)來講，它確實(shí)存在一個(gè)法定的強(qiáng)制性委托?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十八條規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。”可以想象，如果只有一個(gè)采購中心，又是法定的委托，這個(gè)采購中心自然不需要競爭，因?yàn)槠渌鐣?huì)采購代理機(jī)構(gòu)根本無權(quán)參與競爭。因此，在其他配套改革措施沒有到位的前提下，目前法定的委托制在一定程度上限制了集中采購機(jī)構(gòu)的充分競爭。
二是財(cái)政預(yù)算體制本位性在一定程度上限制了競爭。集中采購機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源為同級(jí)財(cái)政預(yù)算，除了上級(jí)政府可以對(duì)下級(jí)政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付和撥款外，目前沒有管理權(quán)的地方政府之間、同級(jí)財(cái)政之間不可以轉(zhuǎn)移支付或撥款。如果在集中采購目錄以內(nèi)的項(xiàng)目采取非法定委托，非同級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)也可以代理采購，那么就存在一個(gè)采購代理服務(wù)費(fèi)的收取問題。如果集中采購機(jī)構(gòu)不收取集中采購項(xiàng)目的代理服務(wù)費(fèi)，不僅集中采購機(jī)構(gòu)沒有積極性，而且相關(guān)部門也不高興，總不能自己花錢幫他人辦事。
三是集中采購機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)在一定程度上限制了競爭。一些地市級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)工作人員的綜合素質(zhì)相對(duì)不高，大多不是科班出身而是半路改行，既沒有政府采購方面的系統(tǒng)學(xué)習(xí)或研究，也沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)，導(dǎo)致在制定采購需求方面難以擔(dān)當(dāng)大任，更別提給采購人提出合理化的建議，最后只能代理一些簡單的、通用類的采購項(xiàng)目。
四是管理的混亂性不利于競爭。目前，集中采購機(jī)構(gòu)的管理部門并未統(tǒng)一，尚處于探索之中。同時(shí)，大部分集中采購機(jī)構(gòu)合并到公共資源交易中心（即兩塊牌子，一套班子），少數(shù)處于獨(dú)立法人地位，還有些在行政服務(wù)中心或大數(shù)據(jù)中心管轄之下。這種管理體制的混亂不利于集中采購機(jī)構(gòu)的競爭，原因在于管理體制不統(tǒng)一，競爭規(guī)則也難以統(tǒng)一。
建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭的保障機(jī)制
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭無處不在，但競爭需要土壤與環(huán)境。若要求集中采購機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立市場主體進(jìn)入采購代理市場進(jìn)行全方位的競爭，則必須有法可依，并建立科學(xué)、規(guī)范的保障機(jī)制，使這種競爭在法律框架內(nèi)公平、規(guī)范、有序進(jìn)行。
修訂《政府采購法》相關(guān)規(guī)定是集中采購機(jī)構(gòu)參與競爭的基本提前。換句話說，在法規(guī)上解除集中采購機(jī)構(gòu)參與市場競爭的禁錮，是集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行全面競爭的前提。目前，我國《政府采購法》將集中采購機(jī)構(gòu)定位為非營利事業(yè)法人，一方面將其納入了同級(jí)財(cái)政預(yù)算，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)有保障；另一方面將其代理業(yè)務(wù)法定化。如此一來，集中采購機(jī)構(gòu)的活兒沒有人去搶或爭，也就沒有內(nèi)在競爭動(dòng)力了。
在這種背景下，有多少集中采購機(jī)構(gòu)還想競爭？因此，有必要對(duì)《政府采購法》中關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、管理、監(jiān)督等條款進(jìn)行修訂。一是省級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)可以設(shè)立多家（例如多個(gè)政府采購中心）。二是將集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位為事業(yè)單位法人。三是繼續(xù)突出集中采購機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位，堅(jiān)持不隸屬關(guān)系的規(guī)定。四是不管集中采購機(jī)構(gòu)處于何種性質(zhì)單位，其員工屬于何種身份，都應(yīng)納入黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察的范圍。
集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行全員聘用制是競爭的活力所在。競爭本質(zhì)上是人才的競爭，如果用人機(jī)制不靈活，那么實(shí)行競爭就是一句空話。目前，集中采購機(jī)構(gòu)參照公務(wù)員管理，實(shí)行“只進(jìn)不出”的人員模式，且“進(jìn)”的模式也非逢進(jìn)必考，導(dǎo)致集中采購機(jī)構(gòu)所“進(jìn)”人員并非專職從業(yè)人員。例如，在一個(gè)十多人的地市級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)中，只有三分之一的人員屬于專職從業(yè)人員，其他人員根本就不熟悉政府采購流程。
而政府采購工作政策性強(qiáng)、知識(shí)面廣，并非隨意可勝任。因此，筆者認(rèn)為，集中采購機(jī)構(gòu)有必要實(shí)行全員聘用制。集中采購機(jī)構(gòu)的主任可面向社會(huì)公開招聘，由職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任；各從事采購代理業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)理制，由集中采購機(jī)構(gòu)的主任直接選聘；專職從業(yè)人員可面向社會(huì)公開招聘，實(shí)行合同管理或委托社會(huì)人事中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行人事管理。
此外，集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。對(duì)于省級(jí)、業(yè)務(wù)量大的集中采購機(jī)構(gòu)，其黨委書記采取任命制。同時(shí)，依據(jù)采購代理營業(yè)額的大小可選擇派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、紀(jì)檢監(jiān)察專員，或與相關(guān)部門聯(lián)合派駐紀(jì)檢組，加強(qiáng)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)的監(jiān)督。
建立科學(xué)的考核機(jī)制和完善的獎(jiǎng)懲制度是競爭的根本保障。要想建立長效的競爭機(jī)制，必須有完善的考核機(jī)制和科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度做支撐。政府采購不同于私人的購買行為，在考慮性價(jià)比的同時(shí)，還必須考慮政策功能的落實(shí)，因此，對(duì)政府采購效益的考核十分復(fù)雜，必須建立科學(xué)的考核機(jī)制，以考核情況決定員工的工資待遇，同時(shí)在此基礎(chǔ)上對(duì)員工進(jìn)行獎(jiǎng)懲。此外，還應(yīng)建立科學(xué)的、操作性強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制。如果沒有激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)罰不分明，那么競爭機(jī)制也不會(huì)長久。值得注意的是，激勵(lì)機(jī)制必須是精神與物質(zhì)并行，且與績效評(píng)價(jià)相結(jié)合。
試行政府采購執(zhí)業(yè)資格制度。由于政府采購涉及國家利益和公共利益，且其操作十分復(fù)雜，要求其專職人員具有較高的綜合素質(zhì)，因此，在政府采購行業(yè)中推行執(zhí)業(yè)資格制度是必然選擇。將執(zhí)業(yè)資格作為進(jìn)入政府采購職業(yè)的門檻，一方面要提高準(zhǔn)入的難度；另一方面要實(shí)行終身追責(zé)制，使權(quán)力與職責(zé)對(duì)等。專職從業(yè)人員一旦發(fā)生違法違規(guī)行為，則立即對(duì)其實(shí)行禁業(yè)制，終身禁止其從事政府采購行業(yè)。
引導(dǎo)集中采購機(jī)構(gòu)走專業(yè)化發(fā)展道路。在政府采購制度改革之初，集中采購機(jī)構(gòu)在摸索學(xué)習(xí)中做采購代理業(yè)務(wù)，因?yàn)闆]有競爭，又是法定委托，加上本身屬于財(cái)政預(yù)算單位，所以沒有競爭的壓力。然而一旦鼓勵(lì)競爭，那么同質(zhì)化的集中采購機(jī)構(gòu)是否有競爭優(yōu)勢，則令人擔(dān)憂。因此，集中采購機(jī)構(gòu)必須依據(jù)自身實(shí)際，進(jìn)行科學(xué)定位，走專業(yè)化發(fā)展道路。
發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快成立全國性的政府采購行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、評(píng)比、規(guī)范等方面的作用。由于集中采購機(jī)構(gòu)屬于參公管理單位，在前段時(shí)間的行業(yè)協(xié)會(huì)清理中，集中采購機(jī)構(gòu)已從成立的政府采購協(xié)會(huì)中“清理”出去了，但這種做法有待商榷，因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)的民間性、廣泛性、自愿性和雙重賦權(quán)性，是監(jiān)管部門所不能代替的，特別是在政策宣傳、咨詢服務(wù)、調(diào)查研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、反映訴求、調(diào)解糾紛、規(guī)范行為等方面，因此，有必要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。
提高集中采購機(jī)構(gòu)人員的綜合素質(zhì)是參與競爭的基本條件。相關(guān)管理部門必須把提高集中采購機(jī)構(gòu)人員的綜合素質(zhì)作為重要的工作任務(wù)和目標(biāo)。如果集中采購機(jī)構(gòu)人員的綜合素質(zhì)不高，那么將其直接推向市場，參與競爭，結(jié)果肯定不盡如人意。因此，一方面要對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)新進(jìn)人員進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；另一方面要加大對(duì)現(xiàn)有的集中采購機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)力度。此外，可以充分利用經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其專業(yè)水平，培養(yǎng)其參與市場競爭的能力，并通過嚴(yán)格的考核制度來提升其綜合素質(zhì)。
（作者單位分別為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國政府采購研究所、湖北省荊門市政府采購辦公室）
來源：中國政府采購報(bào)
