質(zhì)疑投訴制度是政府采購(gòu)對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)制度，屬于司法救濟(jì)的范疇，其根本目的是保障參與政府采購(gòu)活動(dòng)供應(yīng)商的合法權(quán)益不受非法侵害。單一來(lái)源采購(gòu)作為政府采購(gòu)方式的一種，是否適用于質(zhì)疑投訴制度？筆者以一個(gè)案例為例展開(kāi)討論。
采購(gòu)人某行政機(jī)關(guān)甲對(duì)某垃圾清運(yùn)項(xiàng)目組織單一來(lái)源采購(gòu)，項(xiàng)目預(yù)算為120萬(wàn)元（當(dāng)?shù)毓_(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為200萬(wàn)元），單一來(lái)源采購(gòu)對(duì)象為當(dāng)?shù)丨h(huán)衛(wèi)集團(tuán)。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、所在省級(jí)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布單一來(lái)源采購(gòu)公示，公示期為4月17日至21日，在公示期間，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門均未收到書(shū)面異議。4月25日，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到供應(yīng)商A的書(shū)面質(zhì)疑，稱采用單一來(lái)源采購(gòu)方式不符合法律規(guī)定，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意后又向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提起投訴。
本案例涉及兩個(gè)問(wèn)題，未超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目是否需要公示？單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目是否適用質(zhì)疑投訴程序？
對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，法律法規(guī)并未強(qiáng)制未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目須進(jìn)行公示。
政府采購(gòu)法實(shí)施條例第三十八條規(guī)定：“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，符合政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)項(xiàng)目信息和唯一供應(yīng)商名稱在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公示，公示期不得少于5個(gè)工作日?！币簿褪钦f(shuō)，對(duì)于達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的情形強(qiáng)制要求公示。另外，有關(guān)部門向山西省財(cái)政廳出具的《關(guān)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)方式適用等問(wèn)題的函》也明確，“此類項(xiàng)目在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，無(wú)需獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)，也不用按照政府采購(gòu)法實(shí)施條例第三十八條的規(guī)定在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體上公示”。在采購(gòu)實(shí)踐中，采購(gòu)人出于提高政府采購(gòu)?fù)该鞫取⒓訌?qiáng)社會(huì)監(jiān)督、遏制腐敗的需要，在平衡采購(gòu)效率與公平的前提下，將未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行公示的做法值得借鑒。
對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目并不適用于質(zhì)疑投訴程序。
《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第十條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。”94號(hào)令第十一條規(guī)定：“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑?！睋Q言之，質(zhì)疑供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，可對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提起質(zhì)疑。在單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)文件并不在公示的內(nèi)容之中，除擬定的唯一供應(yīng)商外，其余供應(yīng)商均無(wú)法獲得采購(gòu)文件，因此，不能對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑。加之其他供應(yīng)商未參與后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)，也不能對(duì)采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或成交結(jié)果提出質(zhì)疑。未經(jīng)質(zhì)疑，自然也不能提起投訴。
對(duì)于單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第三十九條規(guī)定：“任何供應(yīng)商、單位或者個(gè)人對(duì)采用單一來(lái)源采購(gòu)方式公示有異議的，可以在公示期內(nèi)將書(shū)面意見(jiàn)反饋給采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，并同時(shí)抄送相關(guān)財(cái)政部門?！币淹ㄟ^(guò)公示期內(nèi)書(shū)面異議的方式保障了供應(yīng)商的合法權(quán)益，單一來(lái)源采購(gòu)方式公示不屬于供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的事項(xiàng)范圍，即單一來(lái)源采購(gòu)不適用質(zhì)疑投訴程序。
參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商，一定要注意區(qū)分不同采購(gòu)方式的維權(quán)途徑。除單一來(lái)源采購(gòu)?fù)?，框架協(xié)議采購(gòu)在質(zhì)疑投訴環(huán)節(jié)上與其他方式也稍有不同。框架協(xié)議采購(gòu)具備明顯的兩階段特征，兩階段均可依據(jù)94號(hào)令提起質(zhì)疑投訴，但對(duì)于第一階段（公開(kāi)征集階段），供應(yīng)商提出質(zhì)疑的對(duì)象為征集人（即集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位）；第二階段（采購(gòu)合同授予階段）提出質(zhì)疑的對(duì)象為采購(gòu)人。要特別注意的是，在第二階段涉及的三種合同授予方法中，直接選定是法律授予采購(gòu)人的自由裁量權(quán)，不適用質(zhì)疑投訴程序，只有順序輪候和二次競(jìng)價(jià)可以提出質(zhì)疑投訴。
最后回到本文開(kāi)始的案例，財(cái)政部門審查后，依據(jù)94號(hào)令二十一條之規(guī)定，決定不予受理。但鑒于單一來(lái)源采購(gòu)的特殊性，為保證公平公正，決定啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序。經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)集團(tuán)前身為事業(yè)單位，正處在事業(yè)單位改革過(guò)程中，并已獲得了當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)衛(wèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
根據(jù)案件發(fā)生地《山東省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》第二十九條的規(guī)定，“符合下列情形之一的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可采用單一來(lái)源或定向委托方式確定承接主體：（一）在事業(yè)單位改革過(guò)程中，按照政策規(guī)定，在改革過(guò)渡期內(nèi)需要由原事業(yè)單位繼續(xù)承擔(dān)服務(wù)的；或者為推動(dòng)某類事業(yè)單位改革，需要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式予以支持的”，財(cái)政部門認(rèn)定采購(gòu)人采用單一來(lái)源采購(gòu)方式并未違反法律法規(guī)。（作者：孫立杰）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
