不同于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)行政訴訟，奇特訴訟（如筆者在《對(duì)一起“事后諸葛亮”的訴訟》一文中所引用的案件）突破了起訴主體的資格范疇、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保護(hù)范圍等，在立法、執(zhí)法、政府采購(gòu)活動(dòng)方面都形成了新挑戰(zhàn)。而為了迎接這些挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有新的思考與策略，才能防范法律風(fēng)險(xiǎn)，保障政府采購(gòu)活動(dòng)順利進(jìn)行。
關(guān)于政府采購(gòu)法的修改
為應(yīng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)方面的新?tīng)?zhēng)議、新訴訟，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)2022年7月15日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）再進(jìn)行思考、修改。
——公平競(jìng)爭(zhēng)。
《征求意見(jiàn)稿》第三條仍將公平競(jìng)爭(zhēng)列入政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，既是對(duì)采購(gòu)政策的要求，也是對(duì)采購(gòu)需求的確定，還是對(duì)采購(gòu)計(jì)劃的實(shí)施。
具體來(lái)看，為何說(shuō)這是對(duì)采購(gòu)政策的要求？《征求意見(jiàn)稿》第二十九條明確，“政府采購(gòu)政策應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求統(tǒng)一制定，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)?！边@里所要規(guī)范的僅限于政府采購(gòu)政策的制定，并未將對(duì)具體政府采購(gòu)項(xiàng)目的公平競(jìng)爭(zhēng)審查列入，與2022年4月10日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》要求是一致的，即制定政府采購(gòu)制度規(guī)則要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審核。
為何說(shuō)這是對(duì)采購(gòu)需求的確定？《征求意見(jiàn)稿》第三十一條第三款明確，“沒(méi)有國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，采購(gòu)人可以采用市場(chǎng)公允標(biāo)準(zhǔn)，也可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求，但是不得通過(guò)特定指標(biāo)或者技術(shù)路線指向特定供應(yīng)商，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)?！边@里僅是對(duì)“根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求”方面，禁止妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)。
為何說(shuō)這是對(duì)采購(gòu)計(jì)劃的實(shí)施？《征求意見(jiàn)稿》第四十條將“競(jìng)爭(zhēng)范圍”列入采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，要求“采購(gòu)人按照內(nèi)控要求對(duì)采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃開(kāi)展內(nèi)部審核，并按規(guī)定將相關(guān)內(nèi)容報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案”。這僅是在政府采購(gòu)活動(dòng)之前進(jìn)行備案，與具體的采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果以及政府采購(gòu)合同的簽訂與履行均不相關(guān)。
那么在最重要、最關(guān)鍵的政府采購(gòu)活動(dòng)以及之后的合同簽訂、履行環(huán)節(jié)中，如何貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)原則，進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審核，這在《征求意見(jiàn)稿》中仍是空白。
在《征求意見(jiàn)稿》發(fā)出后，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）于2022年8月1日生效。該法第四十條首次將“行政機(jī)關(guān)通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議等方式，妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)或者對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)行不平等待遇，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”列為行政壟斷行為。結(jié)合《對(duì)一起“事后諸葛亮”的訴訟》中的案件，其所涉及的政府采購(gòu)合同包括兩部分內(nèi)容：一是采購(gòu)3家供應(yīng)商的印章刻制服務(wù)并免費(fèi)提供給新開(kāi)辦的企業(yè)；二是以合同形式允許成交供應(yīng)商使用服務(wù)大廳且提供有償服務(wù)。筆者認(rèn)為，對(duì)政府采購(gòu)法的修改，應(yīng)當(dāng)與其他法律不相沖突，且要盡量周全。因此，建議對(duì)在政府采購(gòu)活動(dòng)以及之后的合同簽訂、履行環(huán)節(jié)中如何進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審核作出具體規(guī)定。比如，可以規(guī)定由采購(gòu)人負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及其政府采購(gòu)合同簽訂、履行環(huán)節(jié)中的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)合同簽訂前的公平競(jìng)爭(zhēng)投訴處理，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)合同簽訂后的反壟斷投訴處理。
——合同屬性的確定。
《征求意見(jiàn)稿》第七十一條明確，“政府采購(gòu)合同適用民法典，但是創(chuàng)新采購(gòu)合同、政府和社會(huì)資本合同適用行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定。法律、行政法規(guī)等對(duì)相關(guān)領(lǐng)域采購(gòu)合同的法律適用另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！倍蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱行政協(xié)議解釋）的規(guī)定顯然與上述內(nèi)容不一致。由于行政協(xié)議解釋不屬于法律或行政法規(guī)，這就可能在司法實(shí)踐中產(chǎn)生爭(zhēng)議。比如，根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第七十一條的規(guī)定，在《對(duì)一起“事后諸葛亮”的訴訟》中的涉案政府采購(gòu)合同就不屬于“創(chuàng)新采購(gòu)合同、政府和社會(huì)資本合同”的行政協(xié)議，那么T單位就不能提起行政訴訟。而根據(jù)民事合同的相對(duì)性原則，T單位無(wú)原告主體資格，也不能提起民事訴訟。為避免在《政府采購(gòu)法》修改后與司法實(shí)踐產(chǎn)生沖突，筆者建議，對(duì)《征求意見(jiàn)稿》第七十一條規(guī)定中“適用行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定”范圍予以擴(kuò)大，參考行政協(xié)議解釋中的相關(guān)內(nèi)容予以增加。
——救濟(jì)途徑的拓展。
《征求意見(jiàn)稿》第八十七條將供應(yīng)商認(rèn)為“合同變更、中止、解除使自己的權(quán)益受到損害的”列入可以質(zhì)疑的范圍，但未將“合同訂立”“使自己的權(quán)益受到損害的”列入可以質(zhì)疑的范圍，與行政協(xié)議解釋第五條規(guī)定的法院受理范圍不同，也與《征求意見(jiàn)稿》第九十三條關(guān)于司法救濟(jì)中將“在政府采購(gòu)合同訂立和合同變更、中止、解除過(guò)程中”列入“可以依法向人民法院提起訴訟”的范圍不同。而這里所指的供應(yīng)商，根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第十三條規(guī)定，并不包括上述類似于T單位這樣的利害關(guān)系人。
也就是說(shuō)，根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》的規(guī)定，T單位不符合原告主體資格。這與《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、行政協(xié)議解釋的相關(guān)規(guī)定存在沖突。為避免日后爭(zhēng)議，筆者建議，對(duì)《征求意見(jiàn)稿》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改。
此外，《征求意見(jiàn)稿》第九十三條所指的訴訟，究竟是行政訴訟還是民事訴訟？并沒(méi)有明確規(guī)定。筆者分析，《征求意見(jiàn)稿》第九十二條明確提出行政訴訟，而第九十三條卻未明確規(guī)定是行政訴訟還是民事訴訟，這是否因?yàn)閯?chuàng)新采購(gòu)合同、政府和社會(huì)資本合同等相關(guān)領(lǐng)域不適用民法典的采購(gòu)合同，故不應(yīng)提起民事訴訟而應(yīng)提起行政訴訟或是兩種訴訟均可？筆者建議，進(jìn)一步明確上述規(guī)定，避免產(chǎn)生爭(zhēng)議。
——處理情形的選擇。
《征求意見(jiàn)稿》第八十一條規(guī)定了政府采購(gòu)合同雙方當(dāng)事人的處理情形，其中只有“變更或者解除合同”“各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，并無(wú)確認(rèn)合同無(wú)效的情形。此外，在《征求意見(jiàn)稿》第一百一十三條涉及的處理情形中也沒(méi)有確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效的情形。因此，筆者建議，《征求意見(jiàn)稿》可以將確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效納入處理情形選擇的范圍中。
關(guān)于財(cái)政部門履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)的范圍
可能有人會(huì)問(wèn)：如何判斷某一項(xiàng)目能否用政府采購(gòu)方式采購(gòu)，是否屬于財(cái)政部門監(jiān)督檢查范圍？根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)法第三十三條和第五十九條規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目需報(bào)財(cái)政部門匯總，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)“有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況”有監(jiān)督管理職責(zé)。
那么，對(duì)于某一項(xiàng)目履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查是否屬于財(cái)政部門監(jiān)管范圍，目前業(yè)內(nèi)有三種觀點(diǎn)：其一，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這并不在范圍之內(nèi)，是因?yàn)闆](méi)有規(guī)定明確由財(cái)政部門去審查；其二，近年來(lái)才出現(xiàn)的觀點(diǎn)對(duì)這一問(wèn)題表示肯定，是因?yàn)楝F(xiàn)行政府采購(gòu)法第三條規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)原則，而政府采購(gòu)活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，其執(zhí)行情況根據(jù)政府采購(gòu)法第五十九條規(guī)定，是監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容；其三，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，具體政府采購(gòu)項(xiàng)目的審查不在范圍內(nèi)，而涉及規(guī)范性文件和政策措施的審查在范圍內(nèi)，是因?yàn)橛韶?cái)政部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門于2021年6月29日修訂的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定，在制定招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
此外，財(cái)政部門在處理政府采購(gòu)?fù)对V時(shí)，是否需要審查具體項(xiàng)目能否采用政府采購(gòu)方式？筆者認(rèn)為，處理政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴，在范圍上是有限制的：一是質(zhì)疑僅限于采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果；二是投訴僅限于在質(zhì)疑范圍內(nèi)、基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容范圍內(nèi)。
曾有復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為財(cái)政部門不應(yīng)只對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審查，而應(yīng)該對(duì)案件所涉項(xiàng)目是否可以政府采購(gòu)以及是否存在排除競(jìng)爭(zhēng)、壟斷等情形作出審查。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有待商榷：一是混淆了投訴處理與監(jiān)督檢查的職權(quán)邊際；二是混淆了政府采購(gòu)行為與投訴處理行為。換言之，在處理投訴時(shí)，只能對(duì)投訴事項(xiàng)中的采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行審查，而不能對(duì)質(zhì)疑、投訴事項(xiàng)之外的案涉項(xiàng)目是否可以政府采購(gòu)以及是否存在排除競(jìng)爭(zhēng)、壟斷等情形作出審查。如必須審查，則只能另行通過(guò)監(jiān)督檢查程序，而不能在投訴處理程序中進(jìn)行審查。
關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)以及合同簽訂、履行環(huán)節(jié)中公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的平衡問(wèn)題
還有人可能會(huì)問(wèn)：對(duì)于政府采購(gòu)法所保護(hù)的政府采購(gòu)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)（即供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中爭(zhēng)取中標(biāo)、成交機(jī)會(huì)），以及《反壟斷法》《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)所保護(hù)的合同簽訂、履行環(huán)節(jié)中的公平競(jìng)爭(zhēng)，如何取得兩者之間的平衡？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行政府采購(gòu)制度設(shè)置中，對(duì)供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保障集中在采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果階段，表現(xiàn)為對(duì)所有參加政府采購(gòu)活動(dòng)供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)。經(jīng)過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)，確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，進(jìn)而簽訂政府采購(gòu)合同，是對(duì)此階段公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保護(hù)。隨著合同的簽訂、履行，必然會(huì)擠占一定的市場(chǎng)份額，或多或少地影響中標(biāo)人或成交人之外的供應(yīng)商的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
而影響市場(chǎng)份額與程度的多少，就涉及“度”的問(wèn)題。比如，各地信訪局以政府采購(gòu)方式購(gòu)買接訪住宿服務(wù)，免費(fèi)讓困難的上訪戶住宿，防止他們滯留在信訪大廳或者流落街頭，并未聽(tīng)說(shuō)這對(duì)其他住宿經(jīng)營(yíng)者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)造成損害的指控，也不對(duì)上訪戶是否接受免費(fèi)住宿服務(wù)的選擇權(quán)造成損害。這是因?yàn)橹袠?biāo)、成交供應(yīng)商都在城市，提供住宿服務(wù)的供應(yīng)商較多，而信訪局接訪住宿服務(wù)所占市場(chǎng)份額較少，不會(huì)形成行政壟斷。因此，筆者認(rèn)為，若要取得兩者之間的平衡，關(guān)鍵在于因政府采購(gòu)合同的簽訂、履行而對(duì)市場(chǎng)份額擠占的程度，故建議相關(guān)部門作出更加量化的規(guī)定。（作者：杭正亞）
（作者為江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）
