作者：徐煥東
政府采購不僅涉及納稅人、政府組織、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等眾多社會(huì)主體，而且涉及社會(huì)公眾和公共利益，還關(guān)系到社會(huì)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)的公平正義、營商環(huán)境的好壞等。因此，力求政府采購工作符合社會(huì)公眾的要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、高效、科學(xué)目標(biāo)，具有十分重要的意義。實(shí)現(xiàn)政府采購管理科學(xué)化的目標(biāo)，無論是從制度設(shè)計(jì)上，還是從操作執(zhí)行上，都需要厘清根本脈絡(luò)，亟需解決好以下系列問題。
采購什么？
政府采購總是源于對某種物品或商品的需要，采購什么是政府采購的起點(diǎn)，也是需求管理的重要內(nèi)容。究竟需要什么，是某種產(chǎn)品還是某種具體的服務(wù)？解決好這一問題，核心是要明確對其功能的需要。一切采購需求其實(shí)都是對某種能力的需求，如手表計(jì)時(shí)的能力。實(shí)現(xiàn)同樣的功能，可能有很多種途徑和方法，例如，手表便于攜帶、計(jì)時(shí)準(zhǔn)確的功能，如今更多地被手機(jī)所代替。政府采購什么，需要通過準(zhǔn)確的功能進(jìn)行描述和定位，最后從眾多可以實(shí)現(xiàn)同樣功能的方式或產(chǎn)品中進(jìn)行選擇，且不能直接要求需要某種具體品牌的產(chǎn)品或供應(yīng)商。
采購多少？
在功能需求定位明確之后，需求數(shù)量和質(zhì)量是亟需解決的問題。政府采購需求數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，必須從實(shí)際出發(fā)，并要結(jié)合履行公共職責(zé)的要求、所購買功能的支付代價(jià)、功能必要的程度和實(shí)際效益的高低等要素，對功能需求的數(shù)量進(jìn)行成本分析。在功能成本分析中，尋找并確認(rèn)必要功能，確保必要功能的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，剔除與真正的公共需求無關(guān)、多余或不必要功能。例如，某些地方政府重金采購一些高大上卻并不實(shí)用的公共工程，導(dǎo)致負(fù)債累累。這些都屬于成本負(fù)擔(dān)過重的過量無效采購，屬于不必要功能。
為誰采購？
我國的財(cái)政稅收取之于民用之于民，“民”即社會(huì)公眾。但財(cái)政資金是否真正用之于民，“為誰采購”是重要的衡量指標(biāo)。財(cái)政資金用于社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和滿足公眾福利的采購，用于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的采購，才是政府采購的本質(zhì)要求。而如果是為少數(shù)人、為實(shí)際不屬于公共利益的事業(yè)或主體的采購，顯然不是政府采購要達(dá)成的目標(biāo)。例如，曾引起熱議的某法院健康按摩椅采購，顯然只能是少數(shù)人享用且非公共需要的采購。再如，過去曾一度比較嚴(yán)重的“三公”消費(fèi)問題，以公共資金采購高檔轎車、公款采購豪華酒宴等，都是在為誰采購方面出現(xiàn)了問題，不符合政府采購的要求。由此可見，為誰采購極其重要，這是要明確采購的公共界限，必須遵循為公采購原則，避免公款私采現(xiàn)象發(fā)生。
為何采購？
前文所述主要是需求說明，而為何采購，則是需求論證的主要環(huán)節(jié)。對于采購需求，需要充分說明和論證為何采購。為何采購這一問題引發(fā)出由誰說明、由誰論證、由誰確認(rèn)、由誰承擔(dān)責(zé)任等一系列問題。例如，某些地方動(dòng)輒花數(shù)億元公共資金（或政府借貸資金）建造景觀工程但最后爛尾，就是典型的在為何采購環(huán)節(jié)出了問題。因此，有必要重視并解決好這一問題。
由誰采購？
在我國政府采購法律制度未建立之前，基本由采購單位自行采購，憑發(fā)票報(bào)銷即可。采購單位根據(jù)需要隨時(shí)采購，雖有靈活性強(qiáng)、實(shí)施方便等優(yōu)點(diǎn)，但也存在明顯的缺陷。例如，采購經(jīng)常性批量不足、公開透明度差、專業(yè)性不強(qiáng)、尋租機(jī)會(huì)多等問題突出。因此，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其相關(guān)法律法規(guī)，對于由誰采購這一問題作了明確規(guī)定。政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合，即采購人將列入集中采購目錄的項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購或者進(jìn)行部門集中采購，將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項(xiàng)目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)采購。盡管規(guī)定詳細(xì)，但在實(shí)務(wù)操作中仍暴露出不少問題。究竟由誰采購更好、更科學(xué)合理，的確是一個(gè)值得討論的問題。在筆者看來，隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，未來各采購單位通過完善供應(yīng)商對產(chǎn)品功能的描述和報(bào)價(jià)體系，在確定功能需求之后，由智能機(jī)器人推薦選擇何種方式和何種產(chǎn)品來滿足功能需求目標(biāo)或許是個(gè)趨勢。
向誰采購？
政府采購應(yīng)當(dāng)承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，而通過特定向誰采購，可以有效發(fā)揮政府采購政策功能作用。政府采購資金巨大，向誰采購必然能在一定程度上促進(jìn)供應(yīng)主體的發(fā)展。因?yàn)?，政府采購不僅僅是簡單的買東西，而是通過強(qiáng)大的購買力，可以發(fā)揮其促進(jìn)或抑制某種社會(huì)活動(dòng)的功效。例如，支持采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品、拒絕采購非環(huán)境友好型產(chǎn)品等。當(dāng)然，政府采購的主要功能是恰當(dāng)有效地滿足政府履行公共職責(zé)的功能需要，但如果過度強(qiáng)調(diào)政策功能，可能會(huì)影響其本源職責(zé)。因此，要準(zhǔn)確把握政府采購向誰采購的原則和尺度，有效發(fā)揮其政策功能。
何時(shí)采購？
何時(shí)采購涉及需求的時(shí)間點(diǎn)。因?yàn)椴少徔偸菫榱藵M足某種特定需求，而鑒于采購資金可能有限，所以采購這一行為在時(shí)間上需要分清輕重緩急。有些功能是急需保障的，應(yīng)盡早采購，而有些功能并不是急需，就可以緩一緩。例如，某市在財(cái)政緊張的前提下，卻用大量資金采購城市標(biāo)志、圖書館等本可緩一緩的工程，導(dǎo)致很多緊急需求因缺少資金而無法采購。此外，有些需求有明顯的季節(jié)性和技術(shù)更替性（如空調(diào)的需求量明顯在夏天最高），不同時(shí)間的價(jià)格變化巨大，可能會(huì)產(chǎn)生明顯的成本差異。因此，何時(shí)采購也是需要重視的內(nèi)容。
何地采購？
所謂何地采購，主要是采購何地的產(chǎn)品，涉及國內(nèi)、國外兩個(gè)地域概念。從《政府采購法》的規(guī)定及我國建立全國統(tǒng)一大市場的角度來看，政府采購不能搞地方保護(hù)主義，不能排斥其他地方的供應(yīng)商進(jìn)入本地政府采購市場。另外，由于少數(shù)民族地區(qū)、邊境及落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，《政府采購法》明確規(guī)定要扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。此外，《政府采購法》強(qiáng)調(diào)，除特殊情形外，應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。
如何采購？
政府采購最重要的內(nèi)容之一，就是如何采購。不同的采購方式，采購結(jié)果可能會(huì)有很大差別。而不同的采購方式所規(guī)定的程序、評價(jià)方式等也存在差別，這些也可能對采購結(jié)果產(chǎn)生影響。現(xiàn)行政府采購法律制度對如何采購有比較全面的規(guī)定，包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購、框架協(xié)議采購等，且對每種方式都規(guī)定了其適用范圍、操作流程和操作規(guī)范。何種方式更好？制度是否需要規(guī)定太細(xì)？未來如果能利用智能機(jī)器人進(jìn)行采購，是否還需要現(xiàn)在這些選擇和評價(jià)方式？這些問題非常值得進(jìn)一步研究與探討。
采購如何？
采購如何其實(shí)就是采購結(jié)果和采購效益評價(jià)的問題。如果采購需求是政府采購的起點(diǎn)，那么采購如何就是政府采購的終點(diǎn)。通過一系列的采購程序，了解采購結(jié)果如何顯然是非常重要的。例如，所采購的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量是否滿足功能需要，采購成本是否過高或過低，采購程序是否合法，政策功能是否兼顧等。而評價(jià)采購如何，需要合乎情理的評價(jià)指標(biāo)體系。但目前還存在過度注重采購程序標(biāo)準(zhǔn)化而忽視采購結(jié)果的問題。筆者認(rèn)為，如果可以全面地評價(jià)采購結(jié)果并及時(shí)準(zhǔn)確地反饋到下一環(huán)節(jié)，促進(jìn)后續(xù)采購流程的不斷優(yōu)化，那么政府采購才能不斷獲得更好的效果。此外，采購評價(jià)還要解決好評價(jià)主體的問題，即由誰評價(jià)。如果由經(jīng)辦人或者毫不相關(guān)的人進(jìn)行評價(jià)，結(jié)果往往缺乏一定的真實(shí)性，無法達(dá)到真正的評價(jià)目標(biāo)。
誰管采購？
誰管采購，就是采購由誰來管理的問題。政府采購涉及面廣，關(guān)系眾多主體的實(shí)際利益，利益博弈不可避免。在此情況下，必須有強(qiáng)有力的監(jiān)督管理，否則會(huì)導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)、權(quán)力尋租、集體合謀、假合同或不履行合同等違法行為頻發(fā)。我國現(xiàn)行的管理監(jiān)督模式比較特殊。政府工程招標(biāo)采購適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，其監(jiān)督管理者主要是各采購人的行政主管部門或者地方建立的專門的工程招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)（如招標(biāo)管理辦公室、公共資源交易管理局等）。各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，適用《政府采購法》。各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。但管理者的權(quán)力與責(zé)任之間的界限如何確定、管理者由誰管等問題，也值得重視。
采購管誰？
采購管誰這一問題其實(shí)是要管理好政府采購的對象。政府采購涉及采購人的需求是否符合實(shí)際需要、供應(yīng)商的選擇及其提供的產(chǎn)品是否符合要求等。具體應(yīng)該管理哪些對象、哪些環(huán)節(jié)，以及如何去劃分不同主體的責(zé)任等，都是必須解決的問題。以近期某省政府采購學(xué)生高考用筆為例，據(jù)說是為了防止學(xué)生通過自帶的簽字筆作弊，有關(guān)部門才決定統(tǒng)一采購考場文具，可結(jié)果是不少學(xué)生反映考場提供的簽字筆存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題，影響了考試發(fā)揮。如果情況屬實(shí)，這對學(xué)生升學(xué)成績必然產(chǎn)生很大影響。那么這不禁讓人思考：到底哪個(gè)主體、哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題？由誰提出并確定了這樣的采購需求？統(tǒng)一的采購文具是否屬于公共需求？該由誰代理采購？若真出現(xiàn)影響成績的情況，學(xué)生是否可以追究責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)追究誰的責(zé)任？筆者認(rèn)為，類似這種情況其實(shí)在某種程度上說明政府采購監(jiān)督管理的對象、環(huán)節(jié)同樣十分重要，需要引起重視。（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授）
來源：中國政府采購網(wǎng)
