——成都大學(xué)采購內(nèi)控管理的實踐及思考
作者：楊良才
近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的進一步擴大，學(xué)校在教學(xué)、科研專用設(shè)備及行政辦公設(shè)備方面的投入不斷增加，政府采購項目、數(shù)量、金額快速增長。高校內(nèi)部政府采購管理制度在風(fēng)險防控方面內(nèi)容相對滯后，沒有真正結(jié)合政府采購過程中可能存在的風(fēng)險點建立健全相應(yīng)辦法，如何進一步加強高校政府采購工作的內(nèi)部風(fēng)險防控和管理，建立高校內(nèi)部規(guī)范有序的政府采購工作機制，成為高校政府采購管理部門面臨的一道難題。
高校采購內(nèi)部風(fēng)險分析
目前，高校政府采購內(nèi)部風(fēng)險防控體系尚不完善，存在諸多風(fēng)險。一是內(nèi)部管理制度不健全。雖然國內(nèi)高校都制定了學(xué)校內(nèi)部的招標(biāo)采購管理制度，但隨著辦學(xué)規(guī)模的擴大，二級學(xué)院和部門等機構(gòu)設(shè)置不斷完善，采購工作主體沒有設(shè)立專門管理機構(gòu)，分別歸屬不同的部門負責(zé)，政府采購業(yè)務(wù)呈現(xiàn)國有資產(chǎn)管理處、實驗設(shè)備處、后勤處等多部門負責(zé)制，責(zé)任不明確。同時，內(nèi)部管理制度存在沒有結(jié)合學(xué)校實際、照搬國家文件和制度、操作性不強、制度適用范圍不夠全面等問題。個別高校內(nèi)部管理制度沒有針對學(xué)校實際情況對各種采購方式的適用范圍作出明確規(guī)定，提交采購管理部門采購前沒有走市場調(diào)研、專家論證和相關(guān)部門審批等程序，因此無法判斷政府采購方式的選擇是否合法合理，容易出現(xiàn)以“時間緊迫”等借口為由，人為改變政府采購方式。
二是項目論證缺乏前瞻性，預(yù)算編制不科學(xué)。項目立項是實施政府采購工作的首要和重要環(huán)節(jié)，立項需要解決的是采購的必要性和合理性問題。在實際工作中，個別項目負責(zé)人申請購買設(shè)備往往不是出于實際教學(xué)和科研工作的需要，而是急于將經(jīng)費花出去，存在隨意立項、重復(fù)采購、購非所用等現(xiàn)象。目前國內(nèi)高校采購經(jīng)費大多屬于財政性撥款，采購申請部門風(fēng)險管理及采購經(jīng)費使用意識不強，項目立項前對擬投入多少資金、為什么要采購、采購什么、存在的風(fēng)險、市場供應(yīng)情況以及可能產(chǎn)生的績效等缺乏充分的論證。尤其是個別科研項目負責(zé)人對政府采購工作認識不足，出于自身利益的考慮，認為上級財政部門撥付的科研經(jīng)費屬于個人經(jīng)費，以政府采購流程長、效率低、質(zhì)量差，通過政府采購程序所采購的設(shè)備不能滿足項目的特殊性，保證不了項目結(jié)題的及時性等為理由，將屬于集中采購的項目拆分立項，將項目化大為小，化整為零，規(guī)避政府采購。
三是采購流程缺失，管理與執(zhí)行不分。高校政府采購當(dāng)事人主要包括采購管理部門、使用部門、設(shè)備歸口管理部門、管理監(jiān)督部門。目前國內(nèi)高校政府采購項目在采購流程上僅停留在采購使用部門向采購組織部門提供簡單的申請后，采購負責(zé)部門按要求組織采購階段，采購流程中缺少使用申請部門、設(shè)備歸口管理部門、財務(wù)部門、審計部門、監(jiān)察部門、采購負責(zé)部門等不相容崗位的設(shè)置，流程上缺少對采購前期論證材料的審核環(huán)節(jié)。個別高校的采購管理監(jiān)督與采購執(zhí)行沒有完全分離，將集中采購項目分別交由歸口管理部門實施，出現(xiàn)管理與采購不分的問題，容易造成采購過程中采購方式選擇的隨意性，不能保證其監(jiān)督工作的客觀性和公正性。另外，某些高校采購人員和采購管理部門還同時負責(zé)采購合同簽訂、驗收、付款等工作，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機制缺失。
四是采購文件編制不規(guī)范。政府采購相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，采購人在采購文件編制過程中，不得設(shè)立特定投標(biāo)人、投標(biāo)產(chǎn)品或傾向性排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容；不能指定設(shè)備品牌、型號、供應(yīng)商。但是高校政府采購專用儀器設(shè)備大多數(shù)為專業(yè)實驗室或供科學(xué)研究使用，設(shè)備專業(yè)性較強，主要技術(shù)參數(shù)往往需要由項目負責(zé)人提供，其中相關(guān)技術(shù)指標(biāo)隱含的傾向性、技術(shù)陷阱，一般人難以發(fā)現(xiàn)，如果采購使用部門與設(shè)備供應(yīng)商相互串通，容易滋生腐敗。目前國內(nèi)高校政府采購項目采購文件在采購信息掛網(wǎng)公示前，一般只需經(jīng)過學(xué)校采購組織部門的初審，針對采購文件中的招標(biāo)主要技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求、供應(yīng)商資格條件、評審標(biāo)準(zhǔn)、評分細則、采購經(jīng)費支付方式、合同主要條款、履約驗收方式等是否存在傾向性、指向性、排他性等不公平、不合理問題的監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失。
高校采購風(fēng)險的防控對策
現(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)難以對高校采購存在的風(fēng)險點形成有效防控，只有健全內(nèi)部風(fēng)險防控機制才能確保高校政府采購工作規(guī)范運行。政府采購工作管理部門應(yīng)結(jié)合學(xué)校實際，從政府采購項目的立項需求論證、內(nèi)部審批、采購文件編制、采購文件論證等各環(huán)節(jié)著手，進一步完善內(nèi)部采購制度和機制，實現(xiàn)校級層面政府采購各環(huán)節(jié)制度的全方位覆蓋，并在實際操作過程中嚴(yán)格執(zhí)行，保證采購過程的公開、公平和公正。
一是建立健全內(nèi)部風(fēng)險防控管理制度。首先，高校內(nèi)部風(fēng)險防控管理制度應(yīng)明確其適用范圍。例如，成都大學(xué)2020年印發(fā)的《成都大學(xué)政府采購管理辦法》明確規(guī)定辦法的適用范圍為“各學(xué)院、部門使用學(xué)校財務(wù)賬戶統(tǒng)一管理的財政性資金依法采購各類貨物、服務(wù)和工程的行為”。辦法對個別特例也進行了說明，如凡國家、省、市有另行文件規(guī)定的工程類、貨物類和服務(wù)類政府采購項目，按照國家、省、市相應(yīng)文件規(guī)定執(zhí)行，學(xué)校下屬獨立核算的非法人單位和獨立核算的法人單位應(yīng)參照國家、省、市政府采購文件建立內(nèi)部采購管理實施細則，但采購結(jié)果應(yīng)報學(xué)校政府采購監(jiān)督委員會備案。
其次，高校內(nèi)部風(fēng)險防控管理制度應(yīng)體現(xiàn)分級分層負責(zé)原則，明確各職能部門的工作職責(zé)，形成采購管理部門、使用部門、審計、監(jiān)察部門相互制約、相互監(jiān)督機制。例如，《成都大學(xué)政府采購管理辦法》明確規(guī)定使用部門主要負責(zé)本部門采購項目的市場調(diào)研，對所要采購項目進行必要的市場調(diào)研，包括市場行情、本行業(yè)及本地區(qū)潛在供應(yīng)商、技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，根據(jù)調(diào)研情況組織項目前期論證，提出明確、完整、科學(xué)、合理的采購需求，根據(jù)采購項目的特殊要求明確采購項目投標(biāo)供應(yīng)商資格條件、項目主要技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)、評分細則、合同主要條款、驗收標(biāo)準(zhǔn)，負責(zé)合同的制定及洽談與簽訂，根據(jù)合同約定負責(zé)項目實施和驗收工作等。
二是建立采購項目前期論證制度。項目設(shè)備采購使用部門應(yīng)對申報的采購項目進行充分調(diào)研，針對項目實施的可行性、風(fēng)險性、可能產(chǎn)生的績效、資源綜合配置、運行條件及相關(guān)設(shè)備的性能、質(zhì)量、數(shù)量，價格定位、市場供應(yīng)情況、具體技術(shù)參數(shù)指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性等制定相應(yīng)的綜合評估論證體系及評分細則，進行采購項目前期論證。目前大多數(shù)高校的論證均由使用部門自行選擇專家組織完成，這種運動員和裁判員身份合二為一的論證機制容易導(dǎo)致論證流于形式、走過場。因此，采購項目前期論證應(yīng)由項目設(shè)備主管部門或者采購管理部門等其他職能部門來組織實施完成。論證專家組成員應(yīng)由其他高校或業(yè)內(nèi)專業(yè)人員構(gòu)成。專家論證意見應(yīng)通過社會媒體進行公示，接受社會潛在供應(yīng)商的質(zhì)詢和公眾監(jiān)督。通過專家論證從根本上解決項目采購的必要性、采購預(yù)算編制的合理性、設(shè)備技術(shù)參數(shù)、相關(guān)采購商務(wù)要求等指標(biāo)設(shè)置是否具有傾向性等風(fēng)險問題。
三是建立采購文件和采購合同審核機制。高校政府采購由于專業(yè)性較強，政府采購管理部門都是根據(jù)設(shè)備使用部門提供的采購需求由采購代理機構(gòu)或校內(nèi)招標(biāo)部門來編制采購文件，導(dǎo)致采購文件的編制存在一定的風(fēng)險。部門相關(guān)負責(zé)人極易在招標(biāo)主要技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求、供應(yīng)商資格條件等條款的設(shè)置方面與供應(yīng)商串通，維護關(guān)系戶，確保意向性投標(biāo)供應(yīng)商進入評審環(huán)節(jié)和中標(biāo)，并且在中標(biāo)后不按照采購文件和投標(biāo)文件要求簽訂采購合同，采取偷工減料、以次充好、私自更換采購內(nèi)容等方式提高利潤，與供應(yīng)商暗中勾結(jié)，假公濟私進行權(quán)錢交易。因此，采購管理部門在采購文件編制完成后，應(yīng)根據(jù)項目采購設(shè)備的專業(yè)方向在政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取專家，組成采購文件審核論證小組，會同學(xué)校設(shè)備主管部門、審計、監(jiān)察部門組成采購文件審核小組，對采購文件進行集中審核論證，并形成書面意見，以確保采購文件內(nèi)容的公平公正。采購合同在簽訂前應(yīng)由學(xué)校法律顧問審核，出具審核意見，同時提交學(xué)校財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門審核會簽，以確保采購合同內(nèi)容與采購文件和供應(yīng)商投標(biāo)文件的要求一致。
四是強化高校政府采購代理機構(gòu)的監(jiān)管。近兩年來政府采購代理機構(gòu)數(shù)量快速增加，從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平、政策水平、實際操作能力參差不齊，政府采購法律意識淡薄。加之個別代理機構(gòu)為片面追求代理業(yè)務(wù)，與采購單位負責(zé)人、投標(biāo)供應(yīng)商相互勾結(jié)，在采購文件編制、項目開標(biāo)、評標(biāo)過程中進行權(quán)錢交易、行賄受賄、相互串通。鑒于此，為保證招標(biāo)代理機構(gòu)遴選的公開、公平、公正，真正遴選出熟悉政府采購相關(guān)政策、招標(biāo)代理業(yè)務(wù)能力強、管理組織和服務(wù)水平及效率高的招標(biāo)代理機構(gòu)，高校應(yīng)成立由政府采購管理部門、財務(wù)、審計、監(jiān)察等職能部門組成的招標(biāo)代理機構(gòu)遴選領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)學(xué)校招標(biāo)代理機構(gòu)的遴選工作。代理機構(gòu)遴選通過校內(nèi)公開招標(biāo)，采取綜合評分法的方式進行，代理機構(gòu)招標(biāo)評標(biāo)委員會評標(biāo)專家的組成采取聘請省市評標(biāo)專家、政府采購工作管理專業(yè)人員、省內(nèi)其他高校負責(zé)招標(biāo)采購工作領(lǐng)導(dǎo)等組成，評標(biāo)專家原則上不從高校內(nèi)部產(chǎn)生。同時建立代理機構(gòu)相互競爭機制，引進3家及以上代理機構(gòu)負責(zé)高校招標(biāo)代理工作，并建立相應(yīng)考核辦法。
五是嚴(yán)格采購人代表的選定。采購人代表在采購項目評標(biāo)過程起著關(guān)鍵作用，采購人代表在評標(biāo)現(xiàn)場向評標(biāo)專家傳遞、暗示傾向性供應(yīng)商等信息，將嚴(yán)重影響評標(biāo)結(jié)果的公平和公正性，因此，采購人代表的選擇尤為重要。筆者認為，高校在政府采購內(nèi)部管理制度的制定過程中應(yīng)充分考慮設(shè)置評標(biāo)業(yè)主代表選擇資格條件，單個采購項目采購人代表的選擇，采取使用部門通過集體決策的形式在部門內(nèi)部或校內(nèi)其他部門選取專業(yè)人員作為采購項目的業(yè)主代表，參與項目的開標(biāo)與評標(biāo)工作，并告知其工作職責(zé)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
六是加強二級單位采購工作的監(jiān)管。根據(jù)政府采購法規(guī)定，高校二級獨立法人單位從采購主體和采購資金性質(zhì)來認定，雖不納入政府采購，但其畢竟屬于學(xué)校的下屬二級單位，與學(xué)校在管理上存在必然的內(nèi)在聯(lián)系，一旦二級法人單位采購工作出現(xiàn)違規(guī)行為，學(xué)校負有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。另外，高校行政辦公設(shè)備及實驗室計算機耗材采購雖然單次采購量小，采購金額也不大，但全校各學(xué)院、部門全年累計采購數(shù)量和金額較大，采購過程中的“微腐敗”現(xiàn)象時有發(fā)生。鑒于此，學(xué)校政府采購管理部門應(yīng)出臺相應(yīng)管理實施細則，規(guī)范和指導(dǎo)其采購流程，同時定期和不定期對二級單位的采購項目進行專項檢查，并將檢查結(jié)果進行通報，對采購過程中出現(xiàn)的違規(guī)問題進行限期整改。（作者單位：成都大學(xué)）
來源：中國政府采購報
