自2002年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）頒布以來，政府采購活動逐漸向規(guī)范化、標準化邁進。但同時，未被納入政府采購主體范圍的國有企業(yè)卻面臨著諸多問題。時隔20年，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征求意見，此次修訂也為進一步完善國有企業(yè)采購制度打開了一個通道。本文擬從國有企業(yè)采購合規(guī)監(jiān)管視角，探尋現(xiàn)有公共資源交易法制體系的不足，并對將國有企業(yè)納入政府采購主體監(jiān)管范圍的必要性及可行性進行論證，以期為《政府采購法》的修訂與完善建言獻策。
國有企業(yè)采購合規(guī)的制度障礙
目前，我國國有企業(yè)采購活動面臨的一個最大問題是缺乏統(tǒng)一的制度標準?，F(xiàn)行《政府采購法》第二條規(guī)定，“政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”顯然，這一規(guī)定暫未將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍。同時，《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）也未對國有企業(yè)采購進行全盤規(guī)制。如此一來，形成了“《政府采購法》不適用，《招標投標法》管不住”的局面，使得國有企業(yè)在一些生產(chǎn)經(jīng)營性成本支出等項目上長期陷入無規(guī)可依的尷尬境地。
雖然在現(xiàn)實中大部分國有企業(yè)的采購活動都參照這兩部法律進行規(guī)范，但國有企業(yè)采購活動仍屬于企業(yè)內(nèi)部決策事項，根據(jù)企業(yè)內(nèi)部管理制度開展。可以說，現(xiàn)階段國有企業(yè)開展采購活動缺乏嚴格的程序規(guī)定和有效的指導規(guī)范，不僅存在著采購方式違規(guī)、采購制度存在盲區(qū)等風險，而且也容易發(fā)生貪污腐敗等問題。此外，由于制度規(guī)范不足，致使國有企業(yè)采購活動缺乏強有力的外部監(jiān)管約束，存在著“多頭監(jiān)管”和“越位監(jiān)管”等現(xiàn)象。
將國有企業(yè)納入政府采購主體監(jiān)管范圍的必要性
早在《政府采購法》立法之初，是否將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍便有著不小的爭論。最后在“政企分離”的理念下，為確保國有企業(yè)作為市場主體能夠在市場經(jīng)濟中發(fā)揮自主經(jīng)營的能動性，并未將國有企業(yè)作為《政府采購法》的規(guī)制對象。然而，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及推動政府采購主體進入國際市場的需要，將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍已是大勢所趨。
——從國有企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的角度。
整體來看，國有企業(yè)投資性、經(jīng)營性的采購業(yè)務(wù)增長較快。數(shù)據(jù)顯示，2022年我國國有企業(yè)采購招標總額超過38萬億元。由于目前我國政府采購主體范圍過窄，占極大比例的國有企業(yè)投資及經(jīng)營性采購活動并未納入政府采購的規(guī)制范疇中，致使這部分支出無法適用《政府采購法》，難以受到有效監(jiān)管，增大了國有企業(yè)采購的合規(guī)風險。
因此，有必要將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍。一方面，能夠?qū)衅髽I(yè)采購行為納入統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系，進一步加強對國有企業(yè)采購活動的監(jiān)管力度，做到專業(yè)化、體系化、法治化，維護市場主體平等，營造更為公開透明的采購環(huán)境。另一方面，從企業(yè)內(nèi)部治理與合規(guī)體系建設(shè)角度來看，便于企業(yè)在法律制度的剛性約束下結(jié)合自身實際進一步細化內(nèi)部采購管理制度，優(yōu)化采購流程，降低經(jīng)營和交易成本，從而提升國有企業(yè)采購效率，推進采購管理向供應(yīng)鏈管理轉(zhuǎn)型。同時，還能幫助國有企業(yè)建立健全采購合規(guī)管理體系，有效規(guī)范其采購行為，防范在采購過程中的合規(guī)風險，協(xié)助國有企業(yè)實現(xiàn)長久可持續(xù)發(fā)展。
——從盡快加入《政府采購協(xié)定》與國際接軌的角度。
我國正式加入世界貿(mào)易組織已20余年，在此過程中，我國也逐步將加入《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）的談判提上日程。GPA作為世界貿(mào)易組織的一項諸邊協(xié)議，目標是促進成員國開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易。習近平總書記在2018年博鰲亞洲論壇上提到，“我國將加快加入世界貿(mào)易組織GPA進程?！睘槁鋵嵙暯娇倳浀闹匾甘揪瘢覈?019年向世界貿(mào)易組織提交了第7份出價清單，這也表明了我國加入GPA的堅定決心。而在持續(xù)的談判過程中，我國國有企業(yè)是否納入政府采購主體范圍以及如何納入一直是討論的焦點。隨著我國在國際市場上競爭力的不斷加強，加入GPA是推動我國國有企業(yè)走向世界，進入其他成員國政府采購市場的關(guān)鍵一步，對利用和借鑒國際規(guī)則來規(guī)范我國政府采購市場也有著重要意義?；诖耍瑢衅髽I(yè)納入政府采購主體范圍也勢在必行。
將國有企業(yè)納入政府采購主體監(jiān)管范圍的可行性
在國際上，對于如何判斷區(qū)分政府采購主體，各國的標準不盡相同。GPA將政府采購主體定義為“由直接或間接接受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”。據(jù)此，目前主要可以歸納劃分為三個標準：一是采購資金來源的公共性；二是采購項目的公益性；三是采購行為的非贏利性。筆者認為，在探討如何將我國國有企業(yè)納入政府采購主體范圍時，可以參考借鑒國際規(guī)則及經(jīng)驗。
在我國，國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，同時具有公益性和商業(yè)性的特點，既承擔著一定的社會責任，對調(diào)節(jié)國家經(jīng)濟、保障社會穩(wěn)定有著重要作用，又有著放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標。不同國有企業(yè)在發(fā)展目標及企業(yè)運行方式等方面均有所不同，一概而論地將其納入政府采購主體范圍顯然并不合適。針對國有企業(yè)的不同功能，將其區(qū)分為公益性國有企業(yè)和商業(yè)性國有企業(yè)，選擇性地將部分國有企業(yè)納入政府采購主體范圍或許更為妥當。
具體來看，雖然“政企分離”一直是我國國有企業(yè)改革發(fā)展的趨勢，但在實踐中還未能完全實現(xiàn)，部分國有企業(yè)尤其是公益性國有企業(yè)的經(jīng)營管理活動難免受到影響。這是因為公益性國有企業(yè)主要是指提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的企業(yè)，該類企業(yè)關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，其市場地位和運行邏輯更偏向政府主體，往往社會效益要高于經(jīng)濟效益。對于此類國有企業(yè)，納入政府采購主體范圍，由政府采購監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管，對減少國企在采購活動中的貪污腐敗現(xiàn)象，實現(xiàn)政府采購調(diào)控社會需求的政策功能有重要作用。
與公益性國有企業(yè)相比，商業(yè)性國有企業(yè)多以本身的盈利和資本增值為目標，與私企共同依法參與市場競爭，對經(jīng)濟效益更為看重。此類國有企業(yè)的市場主體特征較為明顯，且已在市場競爭中摸索出更為高效和適應(yīng)競爭性市場的運行模式。若盲目將此類國有企業(yè)一并納入政府采購主體范圍，反而會降低其自主性和面對市場競爭的應(yīng)變能力，使其在瞬息萬變的市場環(huán)境中逐漸乏力，導致其因缺乏競爭力而被市場淘汰。
不管是從國有企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的角度來看，還是從盡快加入GPA與國際接軌的角度考慮，筆者認為，都應(yīng)盡快將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍，而如何以更為合理和有效的方式將其納入還有待探索。期待新的《政府采購法》早日登臺亮相，有效解決國有企業(yè)在采購活動過程中面臨無規(guī)可依的局面，進一步完善國有企業(yè)采購制度，推動國有企業(yè)高質(zhì)量、國際化發(fā)展。（張雪 石垠濤）
（作者單位分別為江蘇科維生態(tài)環(huán)境有限公司、江蘇科維控股集團有限公司）
來源：中國政府采購報
