人們普遍認為農(nóng)村的村委會財力有限、財務管理不夠規(guī)范，因此其采購也容易被忽視。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟實力的不斷增強，在農(nóng)村類似村委會等基層自治組織的采購項目也逐漸增多。筆者認為，對于此類農(nóng)村采購項目，應及時將其納入相關監(jiān)管部門的視線中。
農(nóng)村采購不應成為被忽視的角落
其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟逐漸發(fā)展壯大，其采購能力呈上升趨勢。按照中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展的全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，全國共有集體土地總面積65.5億畝，賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，占47.4%。集體所屬全資企業(yè)超過1.1萬家，資產(chǎn)總額1.1萬億元。同時，資產(chǎn)高度集中在村級，村級資產(chǎn)4.9萬億元，占總資產(chǎn)的75.7%，村均816.4萬元。全國鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超億元的村就有多個。同時，政府重視農(nóng)村工作，對農(nóng)村基層組織的撥款也不斷增加。例如，2022年印發(fā)的《大連市加快推進基層社會治理現(xiàn)代化建設實施方案》，要求在社區(qū)黨組織每年20萬元服務群眾專項經(jīng)費的基礎上，增支8500余萬元村級組織服務群眾專項經(jīng)費，再按照每村每年5萬到10萬元標準下?lián)艿酱??？梢哉f，多渠道的資金支持，使得農(nóng)村村委會有能力開展的采購項目呈上升趨勢。
其二，農(nóng)村采購種類品目不斷增多。無論是一支筆、一套桌椅等辦公用品，還是節(jié)日氛圍裝飾品、慰問品、黨建用品、防疫物資等，都是農(nóng)村采購的對象。時下正紅火的以貴州“村BA”為代表的全國性農(nóng)民籃球、足球比賽，預計也將繼續(xù)拓展農(nóng)村采購的品類“版圖”。
其三，農(nóng)村基層組織承擔的公共管理職能也推動著農(nóng)村采購項目的不斷增多。例如，財政部等部門于2019年聯(lián)合下發(fā)的《關于深化農(nóng)村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》，要求鼓勵集體經(jīng)濟實力強的村對所屬各類農(nóng)村公共基礎設施實行統(tǒng)一管護，鼓勵地方政府逐步由直接提供管護服務向購買服務轉變，鼓勵運營企業(yè)與村級組織開展管護合作，聘用村民參與管護。筆者認為，類似上述職能的行使，往往需要農(nóng)村基層組織經(jīng)過采購程序得以達成。
農(nóng)村采購現(xiàn)有監(jiān)管方式不一
目前，按照采購主體與監(jiān)管部門的不同，農(nóng)村采購可以大致劃分為以下三種模式。
第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式，即由村委會提出采購需求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行統(tǒng)一采購。此時采購方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與使用方（村委會）是分離的。在此種模式下，如果使用的是財政資金，且預算金額在采購限額以上或采購標的在集中采購目錄內(nèi)，則此類采購屬于政府采購，由財政部門負責監(jiān)管。
考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式具有采購較為規(guī)范的優(yōu)勢，有些農(nóng)村采購項目（如服務采購項目）必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2022年印發(fā)了《關于規(guī)范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》，規(guī)定屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的村級公共服務事項，要納入政府購買服務指導性目錄，在征求村級組織意見的基礎上，由縣鄉(xiāng)級政府依法購買服務。
但這種模式也有一定的弊端。一方面，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采項目資金非財政資金，而是基層自治組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自有資金，則此類項目就不屬于政府采購項目，不能依法由財政部門監(jiān)管，而只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的內(nèi)控制度來監(jiān)管。一旦其內(nèi)控制度建設不到位，當項目發(fā)生糾紛時，可能會出現(xiàn)處置依據(jù)不足的情況。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式容易拉長農(nóng)村采購的流程，弱化農(nóng)村基層組織采購人的身份，在后續(xù)采購人主體責任履行環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)問題。比如，一旦農(nóng)村采購因糾紛引發(fā)訴訟，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為名義上的采購人便會成為被告。實際上，負責代采的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對采購需求的理解可能不如實際采購人即村基層組織那么清楚。這既不利于糾紛的快速解決，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際履職。
第二種是直接采購模式，即由村委會自己作為采購人進行采購，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責監(jiān)管。比如，有的村委會直接選用代理機構，對村組織的物業(yè)服務進行招標。
一些地區(qū)還出臺了對農(nóng)村采購的具體監(jiān)管細則。比如，浙江省紹興市上虞區(qū)出臺了《上虞區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織貨物（服務）采購實施意見（試行）》，規(guī)定金額在1萬元以下的，直接在“村采云”上采購；金額在1萬至5萬元之間的，經(jīng)審批后通過“村采云”采購；金額在5萬元以上的，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招投標平臺實施項目采購；金額在50萬元以上的，進入?yún)^(qū)產(chǎn)權交易公司平臺進行交易。
又如，浙江省杭州市臨平區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和公共資源交易管理委員會辦公室聯(lián)合下發(fā)了《杭州市臨平區(qū)村（社區(qū)）貨物和服務采購管理辦法（試行）》，規(guī)定在10萬元以下的貨物、服務采購項目由“村采云”平臺進行采購。在監(jiān)管責任劃分上，該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責預算在200萬元（含）以上村（社區(qū)）采購活動的審核、監(jiān)督和投訴處理工作，鎮(zhèn)（街道）負責轄區(qū)內(nèi)預算在200萬元（不含）以下村（社區(qū)）采購活動的審核、監(jiān)督和投訴處理。村（社區(qū)）作為采購人，對采購公告、采購文件及合同內(nèi)容的合法性、合規(guī)性以及公平、公正、合理負責。
筆者認為，上述這些探索對規(guī)范農(nóng)村采購起到了非常積極的作用，但此種模式仍面臨著法律監(jiān)管依據(jù)不足的問題。
由于村委會不屬于現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的國家機關、事業(yè)單位、團體組織這三類采購人范圍，故而其采購項目不屬于政府采購項目，相關監(jiān)管部門不能依照政府采購法律法規(guī)進行監(jiān)管。若是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依照前述區(qū)級有關部門的規(guī)范性文件進行監(jiān)管，考慮到人民法院在審判行政訴訟時參照規(guī)章以上層級的文件進行審判，那么一旦農(nóng)村采購項目出現(xiàn)訴訟爭議，監(jiān)管部門將面臨監(jiān)管依據(jù)層級不夠而不被法院采信的窘境。同時，由于目前農(nóng)村采購與政府采購的基本程序很類似，在推行行政裁決制度強調(diào)專業(yè)化的當下，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行監(jiān)管，還面臨著專業(yè)度相比財政部門有所欠缺的問題。
第三種是混合模式，即農(nóng)村采購主體仍是村基層組織，但對于地區(qū)規(guī)定的在采購預算額度以下的項目，則直接使用當?shù)刎斦块T要求的電商平臺。
比如，江蘇省鹽城市鹽都區(qū)將省財政廳政府采購中標單位（“京東慧采”平臺）直接引入作為鹽都區(qū)村級采購試點服務平臺，為全區(qū)246個村（居）開通采購賬號，明確限額以下可通過程序集體決策后在“京東慧采”平臺自行采購。筆者認為，這種探索雖然暫時解決了農(nóng)村小額采購的規(guī)范度問題，但仍未從根本上解決此類采購的監(jiān)管部門歸屬問題。
適時明確農(nóng)村采購監(jiān)管部門是解決問題的關鍵
2023年2月16日，中央紀委印發(fā)了《關于開展鄉(xiāng)村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》，要求積極開展鄉(xiāng)村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治，對鄉(xiāng)村振興領域問題線索進行“大起底”和“回頭看”。筆者認為，采購是易滋生腐敗問題的重點領域，農(nóng)村采購的監(jiān)管問題需要引起各方重視，可以采取以下兩個思路。
一是由財政部門進行監(jiān)管。雖然農(nóng)村采購尚未納入政府采購規(guī)制范疇，但農(nóng)村采購采用政府采購的方式與程序是大勢所趨?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂征求意見稿）》已經(jīng)擴大了政府采購的范疇，筆者建議，趁著修法的契機，將農(nóng)村采購納入政府采購的監(jiān)管范疇，由財政部門統(tǒng)一實施監(jiān)管。
財政部門對農(nóng)村采購進行監(jiān)管，不僅有豐富的經(jīng)驗，而且也有多元的監(jiān)管手段。比如，《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）第三十六條規(guī)定，在政府采購項目投訴、舉報處理和監(jiān)督檢查過程中，財政部門可采取書面關注方式責令采購人整改。書面關注指財政部門向采購人的主管預算單位發(fā)送書面關注函，告知其下屬單位即采購人存在的問題，請其對相關問題予以關注?？梢哉f，財政部門以書面關注為代表的柔性執(zhí)法方式，使得其在監(jiān)管農(nóng)村采購時更具有靈活性，罰則適度。
二是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行監(jiān)管。由于目前在其職能中并未明文規(guī)定有監(jiān)督農(nóng)村采購事宜，相關部門還需制定規(guī)章以上層級的文件，明確監(jiān)管職責和要求。
在現(xiàn)行條件下，為了避免農(nóng)村采購出現(xiàn)監(jiān)管不一、多頭監(jiān)管或“監(jiān)管真空”的問題，筆者建議，各地區(qū)不妨按照《國務院辦公廳關于深入推進跨部門綜合監(jiān)管的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕1號）精神，對現(xiàn)行監(jiān)管標準不一致、相互不銜接的制度規(guī)則，抓緊提出修訂完善意見，明確農(nóng)村采購監(jiān)管單位，或明確牽頭單位進行跨部門的綜合監(jiān)管，確保農(nóng)村采購監(jiān)管體系更加暢通有效。（作者 明譚）
來源：中國政府采購報
