隨著政府采購(gòu)制度改革的深入推進(jìn)，參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商越來越多，其權(quán)利和義務(wù)的邊界也越來越清晰。加上營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化，供應(yīng)商通過質(zhì)疑與投訴來維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。但不可否認(rèn)的是，隨之增加的質(zhì)疑與投訴給采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門都帶來了新的挑戰(zhàn)。本文以某地區(qū)半年度公開的政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴數(shù)據(jù)作為研究對(duì)象，試圖對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的質(zhì)疑與投訴進(jìn)行剖析，挖掘其產(chǎn)生的深層次原因，并探索相應(yīng)的對(duì)策，助力政府采購(gòu)提質(zhì)增效。
質(zhì)疑與投訴的“熟面孔”
根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第六章規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。
也就是說，當(dāng)項(xiàng)目爭(zhēng)議無法在質(zhì)疑處理階段得到有效調(diào)和或解決時(shí)，質(zhì)疑供應(yīng)商將會(huì)提起投訴。如此來看，挖一挖質(zhì)疑的“熟面孔”顯得很有必要。
其中，對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑事項(xiàng)主要包括采購(gòu)需求具有傾向性和排他性、評(píng)審因素與采購(gòu)項(xiàng)目無關(guān)、采購(gòu)方式不當(dāng)以及其他不符合法律法規(guī)要求的情況。而質(zhì)疑采購(gòu)需求存在傾向性和排他性，導(dǎo)致供應(yīng)商不能正常參與采購(gòu)項(xiàng)目的情況占大多數(shù)。對(duì)采購(gòu)過程的質(zhì)疑事項(xiàng)主要包括招標(biāo)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止的時(shí)間不符合規(guī)定、評(píng)審委員會(huì)的組成不符合規(guī)定等。對(duì)采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑事項(xiàng)主要包括投標(biāo)供應(yīng)商虛假響應(yīng)、提供虛假材料、涉嫌串通投標(biāo)以及評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)存在違法違規(guī)行為等。事實(shí)上，供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)主要集中在對(duì)采購(gòu)文件或采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑。
統(tǒng)計(jì)分析，家具類項(xiàng)目、醫(yī)療器械類項(xiàng)目和物業(yè)服務(wù)類項(xiàng)目是產(chǎn)生質(zhì)疑的“重災(zāi)區(qū)”；預(yù)算金額高的項(xiàng)目往往會(huì)出現(xiàn)多家投標(biāo)供應(yīng)商“連環(huán)質(zhì)疑”“組團(tuán)質(zhì)疑”的情況；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、投標(biāo)供應(yīng)商多、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)較復(fù)雜等項(xiàng)目普遍投訴率較高。
質(zhì)疑與投訴的“背后故事”
質(zhì)疑與投訴是政府采購(gòu)市場(chǎng)主體維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑，也是正常的市場(chǎng)法治行為。找準(zhǔn)質(zhì)疑與投訴發(fā)生的原因，可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有序開展政府采購(gòu)活動(dòng)。
——產(chǎn)生質(zhì)疑的原因。
一是部分供應(yīng)商不了解政府采購(gòu)規(guī)定及行業(yè)情況。比如，一些剛接觸政府采購(gòu)的供應(yīng)商不太熟悉政府采購(gòu)政策及程序，一旦不能中標(biāo)，就認(rèn)為自己的權(quán)益受到了損害，就想提出質(zhì)疑。也有供應(yīng)商對(duì)產(chǎn)品及行業(yè)情況掌握不夠，認(rèn)為其他供應(yīng)商的產(chǎn)品無法滿足招標(biāo)文件要求、存在虛假應(yīng)標(biāo)的情況，然后以自身權(quán)益受到損害為由提出質(zhì)疑。還有供應(yīng)商認(rèn)為可以借助質(zhì)疑來了解其評(píng)審失分情況及原因。甚至有些供應(yīng)商“組團(tuán)”質(zhì)疑，希望通過質(zhì)疑給采購(gòu)人施加壓力，達(dá)到修改采購(gòu)文件或改變采購(gòu)結(jié)果等目的。
二是部分采購(gòu)人合規(guī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)有待增強(qiáng)。由于采購(gòu)人有確定采購(gòu)需求、參與評(píng)審的權(quán)力，個(gè)別采購(gòu)人為了追求特定的采購(gòu)結(jié)果，在采購(gòu)需求、評(píng)審過程中存在傾向性和排他性，從而導(dǎo)致質(zhì)疑。也有采購(gòu)人在進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，缺乏了解所采購(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的專業(yè)人才，于是委托給一些業(yè)內(nèi)人士制作采購(gòu)需求，從而導(dǎo)致采購(gòu)需求存在傾向性和排他性。還有采購(gòu)人在采購(gòu)需求編制階段未能深入市場(chǎng)廣泛采集信息，未對(duì)市場(chǎng)供需情況、價(jià)格走向等進(jìn)行調(diào)研，造成采購(gòu)需求定位不準(zhǔn)，招標(biāo)文件內(nèi)容欠缺科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)而導(dǎo)致質(zhì)疑與投訴的概率飆升。此外，若有評(píng)審專家在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)對(duì)采購(gòu)文件中專業(yè)性較強(qiáng)的問題提出疑問，而采購(gòu)人代表無法作出明確解釋和說明，則容易導(dǎo)致評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不明確，進(jìn)而影響評(píng)審打分的準(zhǔn)確性，進(jìn)一步引發(fā)質(zhì)疑。
三是部分評(píng)審專家專業(yè)性不夠、評(píng)審不仔細(xì)。政府采購(gòu)評(píng)審是一項(xiàng)專業(yè)性很高的工作，要求評(píng)審專家不僅要熟悉政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，而且要熟悉評(píng)審項(xiàng)目的行業(yè)情況、技術(shù)情況等，然而在現(xiàn)實(shí)中，能做到以上兩點(diǎn)的評(píng)審專家并不多。有的評(píng)審專家為了減少工作量，采用分工評(píng)審的方式，導(dǎo)致評(píng)審錯(cuò)誤連連，增加了質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。還有評(píng)審專家在評(píng)審過程中遇到爭(zhēng)議問題時(shí)，并未盡到專家職責(zé)，選擇不發(fā)表專業(yè)意見，造成評(píng)審的隨意性較大，進(jìn)而導(dǎo)致質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)增加。可以說，評(píng)審專家專業(yè)性不夠、評(píng)審不仔細(xì)，導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果出現(xiàn)錯(cuò)誤，是引起質(zhì)疑的重要原因。
四是部分采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員經(jīng)驗(yàn)不足。有的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員不熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)，專業(yè)性欠缺，不能準(zhǔn)確辨別采購(gòu)文件中的漏洞，導(dǎo)致采購(gòu)文件中存在多處明顯錯(cuò)誤以及前后矛盾的情況。還有的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員在開標(biāo)前對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備不足，現(xiàn)場(chǎng)把控能力不夠，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)評(píng)審委員會(huì)的評(píng)審問題并正確提示評(píng)審委員會(huì)，導(dǎo)致供應(yīng)商對(duì)得分情況存在疑問，繼而引發(fā)質(zhì)疑。
——產(chǎn)生投訴的原因。
如果質(zhì)疑無法得到妥善解決，供應(yīng)商往往會(huì)選擇提起投訴。統(tǒng)計(jì)顯示，對(duì)采購(gòu)文件存在傾向性、限制性以及采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑容易演變成投訴。
對(duì)于采購(gòu)文件存在傾向性、限制性的質(zhì)疑，因?yàn)椴少?gòu)代理機(jī)構(gòu)系采購(gòu)人的受托人，基于二者關(guān)系，所以供應(yīng)商并不信任質(zhì)疑結(jié)論的公平性與公正性。此外，對(duì)于一些處于法律法規(guī)模糊地帶的爭(zhēng)議事項(xiàng)，采購(gòu)人并未意識(shí)到可能會(huì)導(dǎo)致投訴事項(xiàng)成立，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在質(zhì)疑處理階段也很難說服采購(gòu)人，進(jìn)而導(dǎo)致質(zhì)疑變投訴。
對(duì)于采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑，由于供應(yīng)商對(duì)市場(chǎng)信息掌握不足，對(duì)中標(biāo)產(chǎn)品的了解往往與廠家信息存在出入，加上信息可能存在更新滯后的情況，容易引發(fā)質(zhì)疑，而在質(zhì)疑階段，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并沒有調(diào)查取證權(quán)，并受制于7個(gè)工作日的處理時(shí)限，對(duì)于虛假響應(yīng)、提供虛假材料等質(zhì)疑事項(xiàng)，大多無法在質(zhì)疑階段核實(shí)清楚，因此，供應(yīng)商要想訴求得到支持就只能向財(cái)政部門提起投訴。
降低質(zhì)疑與投訴的建議
——建立采購(gòu)需求資源庫，落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。
許多采購(gòu)人缺乏精通采購(gòu)需求技術(shù)參數(shù)的專業(yè)人才，本單位專職從事采購(gòu)的人員力量有限，缺乏采購(gòu)需求調(diào)查的有效途徑。若在源頭即采購(gòu)需求上出現(xiàn)問題，勢(shì)必會(huì)影響到采購(gòu)結(jié)果的公平公正，從而引發(fā)質(zhì)疑與投訴。如何能科學(xué)合理地制定采購(gòu)需求，是采購(gòu)人面臨的困境。筆者認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的同時(shí)，有必要為采購(gòu)人解決難題，給他們提供既合規(guī)又便捷的參與政府采購(gòu)活動(dòng)的路徑。
為此，筆者建議，將本地區(qū)過往政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)文件、供應(yīng)商投標(biāo)文件（公開部分）、中標(biāo)產(chǎn)品、型號(hào)、價(jià)格等信息統(tǒng)一歸集到資源庫中，為采購(gòu)人需求制定提供海量數(shù)據(jù)。例如，采購(gòu)人要采購(gòu)一批家具，在資源庫中搜索“家具”一詞，即可出現(xiàn)此類項(xiàng)目的歷史成交信息，幫助采購(gòu)人了解此類項(xiàng)目的采購(gòu)需求。此外，還要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人的日常監(jiān)督檢查，強(qiáng)化檢查結(jié)果的運(yùn)用，如將采購(gòu)人政府采購(gòu)規(guī)范化情況與預(yù)算管理掛鉤。同時(shí)，可以結(jié)合日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，制定規(guī)范指引和典型案例，對(duì)采購(gòu)人開展宣傳培訓(xùn)，促進(jìn)采購(gòu)人規(guī)范其采購(gòu)行為。
——加強(qiáng)評(píng)審打分情況的復(fù)核。
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以在評(píng)審階段向評(píng)審專家提供評(píng)分記錄表，要求評(píng)審專家對(duì)供應(yīng)商的打分情況進(jìn)行詳細(xì)記錄和簽字，或者將評(píng)分表嵌入采購(gòu)平臺(tái)，形成可追溯的評(píng)審打分記錄，提高評(píng)審專家打分的審慎性。對(duì)于供應(yīng)商異常低價(jià)認(rèn)定為投標(biāo)無效的情況，可以要求評(píng)審專家進(jìn)行充分說明。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還可以安排兩名業(yè)務(wù)人員組織開評(píng)標(biāo)階段工作，即一名業(yè)務(wù)人員主要組織開評(píng)標(biāo)階段的程序性工作，另一名業(yè)務(wù)人員對(duì)評(píng)審專家的打分情況進(jìn)行復(fù)核，以減少評(píng)審錯(cuò)誤的情況發(fā)生。
——加強(qiáng)專家考核及責(zé)任追究。
評(píng)審專家評(píng)審不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致出現(xiàn)評(píng)審錯(cuò)誤也是引發(fā)質(zhì)疑的重要因素。為有效規(guī)范評(píng)審行為，筆者建議，對(duì)評(píng)審專家制定有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于因評(píng)審專家評(píng)審錯(cuò)誤而引發(fā)質(zhì)疑與投訴的情形，可以對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行適當(dāng)懲罰；對(duì)于在評(píng)審過程中體現(xiàn)了較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的職業(yè)道德并維護(hù)了政府采購(gòu)的公平、公正的評(píng)審專家，可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。
——著力提升采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力。
一是建立業(yè)務(wù)“錯(cuò)題集”。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)財(cái)政部門的監(jiān)督檢查情況及質(zhì)疑與投訴情況，梳理并匯總成《常見易發(fā)業(yè)務(wù)問題清單》，及時(shí)進(jìn)行自查、整改，做到同樣的問題不重復(fù)出現(xiàn)。二是梳理業(yè)務(wù)規(guī)則?？梢越I(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)共享文檔，及時(shí)更新供其業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)與參考，從而提高工作效率。三是定期培訓(xùn)。比如，定期輪流講課，促使業(yè)務(wù)人員不斷學(xué)習(xí)政府采購(gòu)知識(shí)；組織政府采購(gòu)專題培訓(xùn)活動(dòng)，提升團(tuán)隊(duì)專業(yè)化水平。
——加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)的交流。
特定品目的采購(gòu)項(xiàng)目往往是質(zhì)疑的“重災(zāi)區(qū)”（如家具類項(xiàng)目），可能會(huì)出現(xiàn)多家供應(yīng)商集中質(zhì)疑的情況。鑒于行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)內(nèi)的信息掌握較多，筆者建議，財(cái)政部門、采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以定期開展與行業(yè)協(xié)會(huì)的交流，對(duì)于特定品目項(xiàng)目容易出現(xiàn)的問題，聽取行業(yè)協(xié)會(huì)的建議，并通過行業(yè)協(xié)會(huì)去推動(dòng)供應(yīng)商有序參與政府采購(gòu)項(xiàng)目，打造競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境。
——強(qiáng)化供應(yīng)商的誠(chéng)信管理。
通過典型案例、普法視頻及座談會(huì)等多種方式加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的培訓(xùn)。對(duì)供應(yīng)商違反政府采購(gòu)法律法規(guī)的行為及時(shí)進(jìn)行糾正，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，并強(qiáng)化與相關(guān)領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓失信者“一處失信、處處受限”，努力營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。
總之，采取有效措施減少政府采購(gòu)爭(zhēng)議的發(fā)生，依法正確處理供應(yīng)商的質(zhì)疑與投訴，是當(dāng)前采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)工作的難點(diǎn)、重點(diǎn)。處理好質(zhì)疑與投訴，對(duì)維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益、保障政府采購(gòu)活動(dòng)順利實(shí)施、促進(jìn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效具有重要意義，需要政府采購(gòu)各方共同努力，從而進(jìn)一步提升政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。（毛國(guó)彥 盧紆紅）
（作者單位：深圳交易集團(tuán)有限公司）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
