隨著政府采購制度改革的深入推進，參與政府采購活動的供應商越來越多，其權利和義務的邊界也越來越清晰。加上營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，供應商通過質疑與投訴來維護自身權益的意識也在逐漸增強。但不可否認的是，隨之增加的質疑與投訴給采購人、采購代理機構、監(jiān)管部門都帶來了新的挑戰(zhàn)。本文以某地區(qū)半年度公開的政府采購質疑、投訴數(shù)據作為研究對象，試圖對政府采購活動中的質疑與投訴進行剖析，挖掘其產生的深層次原因，并探索相應的對策，助力政府采購提質增效。
質疑與投訴的“熟面孔”
根據《中華人民共和國政府采購法》第六章規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
也就是說，當項目爭議無法在質疑處理階段得到有效調和或解決時，質疑供應商將會提起投訴。如此來看，挖一挖質疑的“熟面孔”顯得很有必要。
其中，對采購文件的質疑事項主要包括采購需求具有傾向性和排他性、評審因素與采購項目無關、采購方式不當以及其他不符合法律法規(guī)要求的情況。而質疑采購需求存在傾向性和排他性，導致供應商不能正常參與采購項目的情況占大多數(shù)。對采購過程的質疑事項主要包括招標文件發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止的時間不符合規(guī)定、評審委員會的組成不符合規(guī)定等。對采購結果的質疑事項主要包括投標供應商虛假響應、提供虛假材料、涉嫌串通投標以及評審現(xiàn)場存在違法違規(guī)行為等。事實上，供應商的質疑事項主要集中在對采購文件或采購結果的質疑。
統(tǒng)計分析，家具類項目、醫(yī)療器械類項目和物業(yè)服務類項目是產生質疑的“重災區(qū)”；預算金額高的項目往往會出現(xiàn)多家投標供應商“連環(huán)質疑”“組團質疑”的情況；市場競爭充分、投標供應商多、評審標準較復雜等項目普遍投訴率較高。
質疑與投訴的“背后故事”
質疑與投訴是政府采購市場主體維護自身權益的有效途徑，也是正常的市場法治行為。找準質疑與投訴發(fā)生的原因，可以有效規(guī)避風險，有序開展政府采購活動。
——產生質疑的原因。
一是部分供應商不了解政府采購規(guī)定及行業(yè)情況。比如，一些剛接觸政府采購的供應商不太熟悉政府采購政策及程序，一旦不能中標，就認為自己的權益受到了損害，就想提出質疑。也有供應商對產品及行業(yè)情況掌握不夠，認為其他供應商的產品無法滿足招標文件要求、存在虛假應標的情況，然后以自身權益受到損害為由提出質疑。還有供應商認為可以借助質疑來了解其評審失分情況及原因。甚至有些供應商“組團”質疑，希望通過質疑給采購人施加壓力，達到修改采購文件或改變采購結果等目的。
二是部分采購人合規(guī)意識和責任意識有待增強。由于采購人有確定采購需求、參與評審的權力，個別采購人為了追求特定的采購結果，在采購需求、評審過程中存在傾向性和排他性，從而導致質疑。也有采購人在進行采購活動時，缺乏了解所采購產品或服務的專業(yè)人才，于是委托給一些業(yè)內人士制作采購需求，從而導致采購需求存在傾向性和排他性。還有采購人在采購需求編制階段未能深入市場廣泛采集信息，未對市場供需情況、價格走向等進行調研，造成采購需求定位不準，招標文件內容欠缺科學性與嚴謹性，進而導致質疑與投訴的概率飆升。此外，若有評審專家在評審現(xiàn)場對采購文件中專業(yè)性較強的問題提出疑問，而采購人代表無法作出明確解釋和說明，則容易導致評審標準不明確，進而影響評審打分的準確性，進一步引發(fā)質疑。
三是部分評審專家專業(yè)性不夠、評審不仔細。政府采購評審是一項專業(yè)性很高的工作，要求評審專家不僅要熟悉政府采購相關法律法規(guī)，而且要熟悉評審項目的行業(yè)情況、技術情況等，然而在現(xiàn)實中，能做到以上兩點的評審專家并不多。有的評審專家為了減少工作量，采用分工評審的方式，導致評審錯誤連連，增加了質疑的風險。還有評審專家在評審過程中遇到爭議問題時，并未盡到專家職責，選擇不發(fā)表專業(yè)意見，造成評審的隨意性較大，進而導致質疑的風險增加。可以說，評審專家專業(yè)性不夠、評審不仔細，導致評審結果出現(xiàn)錯誤，是引起質疑的重要原因。
四是部分采購代理機構業(yè)務人員經驗不足。有的采購代理機構業(yè)務人員不熟悉政府采購法律法規(guī)，專業(yè)性欠缺，不能準確辨別采購文件中的漏洞，導致采購文件中存在多處明顯錯誤以及前后矛盾的情況。還有的采購代理機構業(yè)務人員在開標前對項目準備不足，現(xiàn)場把控能力不夠，不能及時發(fā)現(xiàn)評審委員會的評審問題并正確提示評審委員會，導致供應商對得分情況存在疑問，繼而引發(fā)質疑。
——產生投訴的原因。
如果質疑無法得到妥善解決，供應商往往會選擇提起投訴。統(tǒng)計顯示，對采購文件存在傾向性、限制性以及采購結果的質疑容易演變成投訴。
對于采購文件存在傾向性、限制性的質疑，因為采購代理機構系采購人的受托人，基于二者關系，所以供應商并不信任質疑結論的公平性與公正性。此外，對于一些處于法律法規(guī)模糊地帶的爭議事項，采購人并未意識到可能會導致投訴事項成立，采購代理機構在質疑處理階段也很難說服采購人，進而導致質疑變投訴。
對于采購結果的質疑，由于供應商對市場信息掌握不足，對中標產品的了解往往與廠家信息存在出入，加上信息可能存在更新滯后的情況，容易引發(fā)質疑，而在質疑階段，采購人和采購代理機構并沒有調查取證權，并受制于7個工作日的處理時限，對于虛假響應、提供虛假材料等質疑事項，大多無法在質疑階段核實清楚，因此，供應商要想訴求得到支持就只能向財政部門提起投訴。
降低質疑與投訴的建議
——建立采購需求資源庫，落實采購人主體責任。
許多采購人缺乏精通采購需求技術參數(shù)的專業(yè)人才，本單位專職從事采購的人員力量有限，缺乏采購需求調查的有效途徑。若在源頭即采購需求上出現(xiàn)問題，勢必會影響到采購結果的公平公正，從而引發(fā)質疑與投訴。如何能科學合理地制定采購需求，是采購人面臨的困境。筆者認為，在強調落實采購人主體責任的同時，有必要為采購人解決難題，給他們提供既合規(guī)又便捷的參與政府采購活動的路徑。
為此，筆者建議，將本地區(qū)過往政府采購項目的采購文件、供應商投標文件（公開部分）、中標產品、型號、價格等信息統(tǒng)一歸集到資源庫中，為采購人需求制定提供海量數(shù)據。例如，采購人要采購一批家具，在資源庫中搜索“家具”一詞，即可出現(xiàn)此類項目的歷史成交信息，幫助采購人了解此類項目的采購需求。此外，還要加強對采購人的日常監(jiān)督檢查，強化檢查結果的運用，如將采購人政府采購規(guī)范化情況與預算管理掛鉤。同時，可以結合日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，制定規(guī)范指引和典型案例，對采購人開展宣傳培訓，促進采購人規(guī)范其采購行為。
——加強評審打分情況的復核。
采購代理機構可以在評審階段向評審專家提供評分記錄表，要求評審專家對供應商的打分情況進行詳細記錄和簽字，或者將評分表嵌入采購平臺，形成可追溯的評審打分記錄，提高評審專家打分的審慎性。對于供應商異常低價認定為投標無效的情況，可以要求評審專家進行充分說明。采購代理機構還可以安排兩名業(yè)務人員組織開評標階段工作，即一名業(yè)務人員主要組織開評標階段的程序性工作，另一名業(yè)務人員對評審專家的打分情況進行復核，以減少評審錯誤的情況發(fā)生。
——加強專家考核及責任追究。
評審專家評審不嚴謹導致出現(xiàn)評審錯誤也是引發(fā)質疑的重要因素。為有效規(guī)范評審行為，筆者建議，對評審專家制定有效的獎懲機制。對于因評審專家評審錯誤而引發(fā)質疑與投訴的情形，可以對評審專家進行適當懲罰；對于在評審過程中體現(xiàn)了較高的業(yè)務素質和良好的職業(yè)道德并維護了政府采購的公平、公正的評審專家，可以給予一定的獎勵。
——著力提升采購代理機構的業(yè)務能力。
一是建立業(yè)務“錯題集”。采購代理機構可以根據財政部門的監(jiān)督檢查情況及質疑與投訴情況，梳理并匯總成《常見易發(fā)業(yè)務問題清單》，及時進行自查、整改，做到同樣的問題不重復出現(xiàn)。二是梳理業(yè)務規(guī)則?？梢越I(yè)務經驗共享文檔，及時更新供其業(yè)務人員學習與參考，從而提高工作效率。三是定期培訓。比如，定期輪流講課，促使業(yè)務人員不斷學習政府采購知識；組織政府采購專題培訓活動，提升團隊專業(yè)化水平。
——加強與行業(yè)協(xié)會的交流。
特定品目的采購項目往往是質疑的“重災區(qū)”（如家具類項目），可能會出現(xiàn)多家供應商集中質疑的情況。鑒于行業(yè)協(xié)會對行業(yè)內的信息掌握較多，筆者建議，財政部門、采購人、采購代理機構可以定期開展與行業(yè)協(xié)會的交流，對于特定品目項目容易出現(xiàn)的問題，聽取行業(yè)協(xié)會的建議，并通過行業(yè)協(xié)會去推動供應商有序參與政府采購項目，打造競爭有序的政府采購市場環(huán)境。
——強化供應商的誠信管理。
通過典型案例、普法視頻及座談會等多種方式加強對供應商的培訓。對供應商違反政府采購法律法規(guī)的行為及時進行糾正，加強信用體系建設，并強化與相關領域的失信聯(lián)合懲戒機制，讓失信者“一處失信、處處受限”，努力營造誠實守信的政府采購營商環(huán)境。
總之，采取有效措施減少政府采購爭議的發(fā)生，依法正確處理供應商的質疑與投訴，是當前采購人和采購代理機構工作的難點、重點。處理好質疑與投訴，對維護供應商合法權益、保障政府采購活動順利實施、促進政府采購提質增效具有重要意義，需要政府采購各方共同努力，從而進一步提升政府采購營商環(huán)境。（毛國彥 盧紆紅）
（作者單位：深圳交易集團有限公司）
來源：中國政府采購報
