案件經(jīng)過
涉案項(xiàng)目為“江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)人力資源和社會保障局現(xiàn)場互動與持續(xù)改善工傷預(yù)防培訓(xùn)項(xiàng)目”，項(xiàng)目采用競爭性磋商的方式實(shí)施采購。項(xiàng)目采購人為揚(yáng)州市江都區(qū)人力資源和社會保障局，采購代理機(jī)構(gòu)為江蘇匯誠投資咨詢管理有限公司（以下簡稱匯誠公司）。
2019年7月15日，匯誠公司在省、市、區(qū)政府采購網(wǎng)上發(fā)布涉案項(xiàng)目競爭性磋商（二次）公告。江蘇省南通市工傷預(yù)防協(xié)會（以下簡稱南通工商協(xié)會）作為供應(yīng)商參加了涉案項(xiàng)目的采購活動。在南通工商協(xié)會作為社會團(tuán)體的章程中，其核準(zhǔn)登記的業(yè)務(wù)范圍為調(diào)查、研究、宣傳、培訓(xùn)、服務(wù)，活動地域?yàn)槟贤ㄊ小?/p>
2019年7月25日，南通工商協(xié)會被確定為涉案項(xiàng)目成交供應(yīng)商。次日，匯誠公司發(fā)布項(xiàng)目成交公告并公示，公示期為2019年7月26日至2019年8月5日。
2019年8月9日，匯誠公司向南通工商協(xié)會發(fā)出書面通知：南通工商協(xié)會參加的政府采購項(xiàng)目，因在成交公示期間，有參加競爭性磋商的供應(yīng)商對南通工商協(xié)會登記證書中活動地域問題質(zhì)疑，故要求南通工商協(xié)會于2019年8月15日前就活動地域問題出具書面解釋。同日，匯誠公司向江蘇省民政廳官網(wǎng)在線咨詢協(xié)會活動地域如何確定。
2019年8月12日，南通工商協(xié)會回復(fù)匯誠公司，認(rèn)為沒有法律法規(guī)規(guī)定社會團(tuán)體在活動地域外不能參與政府采購。
2019年8月15日，匯誠公司就編號MZT0220190069處理結(jié)果向江蘇省民政廳官網(wǎng)在線咨詢。當(dāng)日下午，江蘇省民政廳答復(fù)社會團(tuán)體應(yīng)該在核準(zhǔn)登記的地域范圍內(nèi)開展活動。
2019年8月20日，匯誠公司以南通工商協(xié)會不符合資格審查實(shí)質(zhì)性要求和條件，取消了采購項(xiàng)目成交結(jié)果，并書面告知南通工商協(xié)會。當(dāng)日，南通工商協(xié)會向匯誠公司提出書面質(zhì)疑，要求匯誠公司撤銷“取消采購項(xiàng)目成交公告”的決定。匯誠公司在收到該質(zhì)疑書后未在法定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行書面回復(fù)。
2019年9月2日，南通工商協(xié)會向揚(yáng)州市江都區(qū)財(cái)政局（以下簡稱江都區(qū)財(cái)政局）書面投訴匯誠公司，要求：第一，按照《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》相關(guān)規(guī)定，對采購代理機(jī)構(gòu)未在質(zhì)疑答復(fù)時(shí)間內(nèi)回復(fù)質(zhì)疑進(jìn)行處理；第二，取消《關(guān)于取消“涉案項(xiàng)目采購成交公告”的公告》，恢復(fù)南通工商協(xié)會成交資格。
2019年9月4日，江都區(qū)財(cái)政局收到南通工商協(xié)會投訴書并開展調(diào)查。
2019年9月27日，江都區(qū)財(cái)政局在省民政廳官網(wǎng)進(jìn)行在線咨詢“南通市工傷預(yù)防協(xié)會是否可以到揚(yáng)州市參加政府項(xiàng)目投標(biāo)”。同日，該局發(fā)函商請南通市民政局對南通市工傷預(yù)防協(xié)會活動地域予以明確。
2019年9月29日，江蘇省民政廳在線答復(fù)社會團(tuán)體應(yīng)該在核準(zhǔn)登記的地域范圍內(nèi)開展活動。
2019年10月8日，南通市民政局答復(fù)：第一，關(guān)于登記證書中“活動地域：南通市”的解釋，請以《〈社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉釋義》為準(zhǔn)；第二，關(guān)于南通市工傷預(yù)防協(xié)會是否可以參加南通市以外政府采購招投標(biāo)活動，請參照政府采購法及其實(shí)施條例執(zhí)行。
2019年10月14日，江都區(qū)財(cái)政局作出揚(yáng)江財(cái)購[2019]251號《政府采購供應(yīng)商投訴處理決定書》（以下簡稱251號《投訴處理決定》），根據(jù)投訴審查結(jié)果和江蘇省民政廳及南通市民政局的回復(fù)結(jié)果，依據(jù)政府采購法第五十六條及《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第二十九條的規(guī)定，認(rèn)定南通工商協(xié)會的投訴事項(xiàng)因缺乏事實(shí)依據(jù)而不成立，決定駁回南通工商協(xié)會的投訴，重新開展本項(xiàng)目采購活動。
南通工商協(xié)會不服251號《投訴處理決定》，向揚(yáng)州市江都區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，但未獲得支持。江都區(qū)政府于2020年1月20日作出[2019]揚(yáng)江行復(fù)第30號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱30號《復(fù)議決定》），維持了251號《投訴處理決定》。
南通工商協(xié)會仍不服，向法院提起行政訴訟。
法院觀點(diǎn)
一審法院江蘇省高郵市人民法院認(rèn)為：
本案的爭議焦點(diǎn)為，第一，南通工商協(xié)會能否在章程核準(zhǔn)登記的活動地域外參與政府采購活動；第二，江都區(qū)財(cái)政局及江都區(qū)政府分別作出的251號《投訴處理決定》及30號《復(fù)議決定》是否應(yīng)予以撤銷。
關(guān)于爭議焦點(diǎn)一。法院認(rèn)為，政府采購法第二十二條第六項(xiàng)規(guī)定了供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當(dāng)具備的兜底性條件，即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十四條第二項(xiàng)及第二十五條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，作為合法登記的社會團(tuán)體，一方面既要依據(jù)其章程開展活動，另一方面要在章程核準(zhǔn)登記的活動地域范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動。
在本案中，南通工商協(xié)會核準(zhǔn)登記的業(yè)務(wù)范圍為調(diào)查、研究、宣傳、培訓(xùn)、服務(wù)，活動地域?yàn)槟贤ㄊ?。而涉案?xiàng)目屬于培訓(xùn)類，故南通工商協(xié)會參與涉案培訓(xùn)采購項(xiàng)目，屬于其章程核準(zhǔn)登記業(yè)務(wù)范圍，其應(yīng)當(dāng)在其登記的活動地域內(nèi)即南通市開展業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)。因此，南通工商協(xié)會到揚(yáng)州市參與在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的培訓(xùn)采購項(xiàng)目活動，明顯違反其章程中關(guān)于活動地域的限制性規(guī)定。
關(guān)于爭議焦點(diǎn)二。法院認(rèn)為，因南通工商協(xié)會到揚(yáng)州市參與在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的培訓(xùn)采購項(xiàng)目活動，違反了其章程中關(guān)于活動地域的限制性規(guī)定，故匯誠公司以此為由，取消了涉案項(xiàng)目成交公告結(jié)果，即取消南通工商協(xié)會的成交資格，并無不當(dāng)。
關(guān)于南通工商協(xié)會提出的，匯誠公司未組織重新評審就直接取消其中標(biāo)資格，違反《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條之規(guī)定的主張，法院認(rèn)為，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條規(guī)定的資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤等情形系組織重新評審的條件，即只有存在上述規(guī)定的資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤等情形時(shí)，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)才可組織重新評審，而非存在資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤等情形時(shí)，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)必須組織重新評審，南通工商協(xié)會的上述主張出現(xiàn)了邏輯偏差，不予采信。
關(guān)于南通工商協(xié)會提出的，匯誠公司從發(fā)布文件日到供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止日時(shí)間少于10日，存在嚴(yán)重程序瑕疵，違反《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第十條之規(guī)定，江都區(qū)財(cái)政局未對該程序進(jìn)行調(diào)查的主張，本院認(rèn)為，匯誠公司于2019年7月15日發(fā)出競爭性磋商文件，規(guī)定競爭性磋商響應(yīng)文件接收截止時(shí)間為同年7月25日，并不違反上述規(guī)定，且南通工商協(xié)會已經(jīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交了競爭性磋商響應(yīng)文件，其權(quán)利并未受到任何實(shí)際影響，故對南通工商協(xié)會的上述主張，不予采信。
綜上，江都區(qū)財(cái)政局作出251號《投訴處理決定》具有事實(shí)和法律依據(jù)，程序合法，雖然對南通工商協(xié)會的第一項(xiàng)投訴事項(xiàng)的處理確有不妥，但因及時(shí)向匯誠公司發(fā)出《整改通知書》進(jìn)行補(bǔ)救，故未對南通工商協(xié)會的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。同時(shí)，江都區(qū)政府作出30號《復(fù)議決定》程序亦無不當(dāng)。
據(jù)此，一審判決駁回了南通工商協(xié)會的訴訟請求。
經(jīng)在中國裁判文書網(wǎng)檢索，未發(fā)現(xiàn)本案存在上訴情況，一審判決已生效。
焦點(diǎn)分析
在我國政府采購活動中，供應(yīng)商主要為各類企業(yè)，較少涉及事業(yè)單位，更少涉及社會團(tuán)體。因此，本案系社會團(tuán)體作為供應(yīng)商參加政府采購活動的典型案例，社會團(tuán)體相比于企業(yè)有哪些資質(zhì)條件上的額外要求，值得進(jìn)一步思考。
第一，社會團(tuán)體屬于可以參加政府采購活動的供應(yīng)商范圍。
政府采購法第二十一條規(guī)定，供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。
《中華人民共和國民法典》第八十七條規(guī)定，為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人；非營利法人包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等。
《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條第一款及第二款規(guī)定，成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記；社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件。該條例第六條規(guī)定，國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)。
根據(jù)上述規(guī)定，經(jīng)縣級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體，系非營利性法人，具備法人身份。因此，完成登記的社會團(tuán)體亦屬于可以參加政府采購的供應(yīng)商范圍。
第二，社會團(tuán)體的成立登記系主體資格的確定，在性質(zhì)上應(yīng)屬行政許可。
行政許可法第十二條第五項(xiàng)規(guī)定，企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)，可以設(shè)立行政許可。該法第十四條明確，本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。
《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十二條第一款規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到本條例第十一條所列全部有效文件之日起60日內(nèi)，作出準(zhǔn)予或者不予登記的決定。準(zhǔn)予登記的，發(fā)給《社會團(tuán)體法人登記證書》。
根據(jù)上述規(guī)定，社會團(tuán)體的成立登記，系該團(tuán)體獲得民事主體身份，具備民事主體資格的體現(xiàn)。自登記后，該團(tuán)體具有了民事權(quán)利能力和民事行為能力，可以獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。
因此，社會團(tuán)體在民政部門的成立登記，與企業(yè)或其他組織的市場主體設(shè)立登記性質(zhì)近似，屬于確定主體資格的事項(xiàng)，性質(zhì)上應(yīng)屬于行政許可的范疇。
第三，業(yè)務(wù)范圍及活動地域系社會團(tuán)體的許可登記事項(xiàng)，社會團(tuán)體超活動地域開展業(yè)務(wù)，屬于超許可范圍進(jìn)行活動，不滿足政府采購中的供應(yīng)商資格條件。
政府采購法第二十二條規(guī)定了供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當(dāng)具備的條件，該條第六項(xiàng)明確，除前五項(xiàng)之外，法律、行政法規(guī)還可以額外規(guī)定供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當(dāng)具備的其他條件。在實(shí)踐中，一般認(rèn)為，法律、行政法規(guī)強(qiáng)制要求的行政許可事項(xiàng)，可以成為前述的其他條件。
《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十二條第二款規(guī)定，社會團(tuán)體登記事項(xiàng)包括：名稱、住所、宗旨、業(yè)務(wù)范圍、活動地域、法定代表人、活動資金和業(yè)務(wù)主管單位。
如前所述，社會團(tuán)體的成立登記系行政許可。因此，在政府采購活動中，要求供應(yīng)商若為社會團(tuán)體則必須獲得《社會團(tuán)體法人登記證書》而具備民事主體資格，這是其必備的資格條件。但與此同時(shí)，因《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的特殊要求，業(yè)務(wù)范圍及活動地域?qū)儆谏鐣F(tuán)體的許可登記事項(xiàng)，限定了社會團(tuán)體的活動范圍。因此，社會團(tuán)體必須在其登記的業(yè)務(wù)范圍及活動地域內(nèi)方能開展業(yè)務(wù)活動，這也成為該社會團(tuán)體在政府采購活動中應(yīng)當(dāng)具備的資格條件。
而這一點(diǎn)，正是前述案件中各方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)。
有觀點(diǎn)對此持否定態(tài)度。該觀點(diǎn)認(rèn)為，社會團(tuán)體的登記與企業(yè)法人的登記并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。按照《市場主體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定及在實(shí)踐中的理解，市場主體的設(shè)立登記雖然屬于行政許可，但是該市場主體登記中包括名稱、經(jīng)營范圍、營業(yè)場所、注冊資本及法定代表人等在內(nèi)的具體事項(xiàng)并不構(gòu)成許可事項(xiàng)（許可范圍），即，不能以超越登記事項(xiàng)范圍實(shí)施市場活動為由，否定該市場主體參加相應(yīng)市場活動的資格或否定該市場主體相應(yīng)行為的法律效力。因此，在社會團(tuán)體的設(shè)立登記中，作為登記事項(xiàng)的業(yè)務(wù)范圍和活動地域，也不應(yīng)構(gòu)成對該社會團(tuán)體參與政府采購活動的限制，亦不應(yīng)構(gòu)成對該社會團(tuán)體相關(guān)行為法律效力的否定。在前述案例中，原告南通工商協(xié)會即持有該觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)確有其合理性，但卻忽視了企業(yè)法人登記和社會團(tuán)體登記中相關(guān)條文規(guī)定的差異。
行政許可法第八十條第二項(xiàng)及第八十一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；被許可人超越行政許可范圍進(jìn)行活動的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。
由此可見，無論是未獲得許可還是超過許可范圍，都屬于違反社會管理秩序的違法行為，其行為后果面臨著行政處罰。
但《市場主體登記管理?xiàng)l例》在第四十三條對“未經(jīng)設(shè)立登記從事經(jīng)營活動”的行為設(shè)定了行政處罰的情況下，卻在第四十六條規(guī)定，市場主體未依照本條例辦理變更登記的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，拒不改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照?！笆袌鲋黧w未依照本條例辦理變更登記”，說明該主體已經(jīng)在登記事項(xiàng)范圍之外實(shí)施了經(jīng)營活動。在此情況下卻并不會直接受到處罰，可見《市場主體登記管理?xiàng)l例》在立法時(shí)也一定程度地認(rèn)為市場主體的登記事項(xiàng)本身不屬于許可事項(xiàng)范疇，亦不構(gòu)成許可范圍。
而《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》有所不同，該條例第三十條第二項(xiàng)及第四項(xiàng)規(guī)定，社會團(tuán)體超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動，或者不按照規(guī)定辦理變更登記的，都至少應(yīng)當(dāng)由登記管理機(jī)關(guān)給予警告，責(zé)令改正。由此可見，社會團(tuán)體超登記事項(xiàng)的活動屬于對社會管理秩序的違背，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在立法時(shí)含有將社會團(tuán)體登記事項(xiàng)設(shè)定為許可范圍的目的。
對此，該條例第十三條第二項(xiàng)關(guān)于不予登記情形的規(guī)定實(shí)際也佐證了業(yè)務(wù)范圍和活動地域?qū)儆谠S可事項(xiàng)（許可范圍）。該項(xiàng)規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的，登記機(jī)關(guān)不予登記。可見，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在立法時(shí)意圖避免同類社會團(tuán)體在同一地域內(nèi)的重復(fù)設(shè)立，而將業(yè)務(wù)范圍和活動地域作為限制的一種方式。
筆者認(rèn)為，《市場主體登記管理?xiàng)l例》與《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在規(guī)定上的差異，可能源于企業(yè)法人與社會團(tuán)體法人的屬性不同。前者系營利性法人，應(yīng)當(dāng)充分鼓勵(lì)和保障其競爭性，后者系非營利性法人，故應(yīng)充分保障其服務(wù)宗旨，弱化其競爭性。
當(dāng)然，因?yàn)樯鐣F(tuán)體法人作為供應(yīng)商參與政府采購的情況確實(shí)較少，筆者也期望有關(guān)部門對《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定給出更為細(xì)致的分析與說明，以對社會團(tuán)體法人如何參與政府采購活動給予更清晰的指引。（蔡錕）
（作者系北京市道可特律師事務(wù)所高級合伙人、律師）
