8月11日，商務(wù)部首次發(fā)布了《美國履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)情況報告》（以下簡稱《報告》）?！秷蟾妗穼γ绹男惺蕾Q(mào)組織規(guī)則義務(wù)情況作了總體評價，并對美國在購買美國貨、關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、產(chǎn)業(yè)補貼等11個關(guān)鍵領(lǐng)域采取的經(jīng)貿(mào)政策措施進行了梳理，呼吁美方及時糾正錯誤言行，切實遵守世貿(mào)組織規(guī)則和自身承諾。
通讀《報告》，記者發(fā)現(xiàn)，“政府采購”一詞被提及12次。那么美國在政府采購方面有哪些歧視性政策措施？對我國有哪些影響與啟示？業(yè)內(nèi)如何評價《報告》？跟著記者來一探究竟。
“購買美國貨”存在明顯的歧視性且政策外溢性不斷擴大
《報告》指出，近年來，通過使用聯(lián)邦資金提升采購美國產(chǎn)商品和服務(wù)的力度是美國政府投資國內(nèi)生產(chǎn)、重振國內(nèi)制造業(yè)的一項主要舉措。早在2009年，美國就頒布了《美國復(fù)興與再投資法》，在第1605節(jié)“使用美國鐵、鋼和制成品”中規(guī)定，獲得美國經(jīng)濟刺激法案資金支持的公共建設(shè)和公共工程項目，除某些例外情況外，必須全部購買美國生產(chǎn)的鐵和鋼。盡管該節(jié)在(d)項中規(guī)定“本節(jié)應(yīng)以與美國在國際協(xié)定下義務(wù)相一致的方式適用”，但美國的做法仍招致了美國制造業(yè)、商業(yè)界人士和主要貿(mào)易伙伴的廣泛爭議和關(guān)注。歐盟、加拿大等貿(mào)易伙伴對其予以強烈抨擊，甚至一度威脅訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制。同時，既未加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》，也未與美國達成雙邊安排的廣大發(fā)展中國家成員仍然被排除在外，無法參加美國龐大的經(jīng)濟刺激計劃。
2017年4月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署《購買美國貨、雇傭美國人行政令》。在“購買美國貨”方面，該行政令要求所有相關(guān)政府機構(gòu)在該行政令發(fā)布之日起監(jiān)督、執(zhí)行和遵守“購買美國貨法”，并就如何最大限度地采購和使用“美國貨”提出建議?！百徺I美國貨法”是指與聯(lián)邦采購或聯(lián)邦撥款有關(guān)的所有法規(guī)、條例、規(guī)則和行政令，包括要求或優(yōu)先考慮“購買美國貨”的法律、法規(guī)、規(guī)則和行政令，“購買美國貨”包括購買或收購在美國生產(chǎn)的貨物、產(chǎn)品或材料，包括鋼鐵和制成品。該行政令同時還要求美國商務(wù)部和美國貿(mào)易代表辦公室對美國已經(jīng)簽署的所有自由貿(mào)易協(xié)定和世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》中可能影響“美國優(yōu)先”的相關(guān)內(nèi)容做出評估。此外，行政令還要求對豁免和例外條款的使用情況做出全面評估，并對豁免和例外條款的適用條件提出了更加嚴格的要求。2020年8月，時任美國總統(tǒng)特朗普再次簽署《確保基本藥物、醫(yī)療對策和關(guān)鍵投入品在美國制造行政令》，要求美國政府加速發(fā)展國內(nèi)關(guān)鍵醫(yī)藥品的生產(chǎn)能力，從本國公司采購指定的關(guān)鍵醫(yī)藥品，減少對海外醫(yī)藥品供應(yīng)的依賴，并確保聯(lián)邦政府對美國國產(chǎn)關(guān)鍵醫(yī)藥品的長期采購。
2021年以來，美國政府更是不遺余力地加強“購買美國貨”政策。2021年1月，美國總統(tǒng)拜登就任僅5天就簽署了《關(guān)于確保未來由美國工人在美國制造行政令》，不僅要求聯(lián)邦政府在未來4年時間內(nèi)，以4000億美元的預(yù)算購買美國生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)，而且對聯(lián)邦政府采購?fù)鈬a(chǎn)品進行了更為嚴格的限制。2022年3月，美國總統(tǒng)拜登再次為“購買美國貨”措施加碼，正式宣布將聯(lián)邦政府采購的美國貨中美國制造的零部件占比分階段逐步提高，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。此外，美國政府還表示將為聯(lián)邦政府采購國內(nèi)生產(chǎn)的關(guān)鍵產(chǎn)品制定新的“價格優(yōu)惠”政策，相關(guān)關(guān)鍵產(chǎn)品包括半導(dǎo)體、關(guān)鍵藥物成分、先進電池等。2023年2月，美國總統(tǒng)拜登在2023年國情咨文中宣布了一項新標準，要求在聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施項目中使用的所有建筑材料都要在美國制造。
除上述措施外，美國政府還在為拉動制造業(yè)而頒布的各項法案中，大量植入使用聯(lián)邦資金“購買美國貨”的要求，或者將“在美國生產(chǎn)或銷售”作為獲取政府補貼的條件。例如，美國總統(tǒng)拜登于2021年11月簽署的《2021年基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法》第七部分第九章《建設(shè)美國，購買美國貨》中明確規(guī)定了優(yōu)先采購本國產(chǎn)品的要求。其指出，在美國境內(nèi)建設(shè)、改造、維護或維修基礎(chǔ)設(shè)施時，若使用的資金來自美國聯(lián)邦財政援助計劃，則必須優(yōu)先采購產(chǎn)自美國的鋼鐵、制成品和建筑材料。其中，鋼鐵從最初的熔化階段到涂層的應(yīng)用必須在美國進行。制成品不僅要在美國生產(chǎn)，而且在美國境內(nèi)開采、生產(chǎn)的零部件成本須超過總成本的55%。建筑材料的制造過程必須發(fā)生在美國。
美國國內(nèi)及其貿(mào)易伙伴對美國歷屆政府“購買美國貨”政策的質(zhì)疑聲不斷。2022年1月，美國知名智庫“卡托研究所”發(fā)布的研究報告指出，強制購買美國產(chǎn)品的措施表面上有利于美國，但是實際上提高了美國政府購買商品的成本，導(dǎo)致可采購的商品數(shù)量變少和額外的財政赤字壓力。此外，“優(yōu)先購買美國產(chǎn)品”的審查在給美國政府帶來監(jiān)管負擔(dān)的同時，還會增加高昂的執(zhí)法成本和延緩項目建設(shè)進程。該舉措無益于實現(xiàn)美國政府增加基礎(chǔ)設(shè)施的目的。世貿(mào)組織成員對“購買美國貨”的政策也持續(xù)表達關(guān)切。歐盟曾指出，“購買美國貨”的要求是歐盟供應(yīng)商在美國聯(lián)邦政府與州政府采購過程中遇到的重大障礙。
作為世貿(mào)組織成員，美國需要確?！百徺I美國貨”政策符合美國在世貿(mào)組織協(xié)定下承擔(dān)的全部義務(wù)?！百徺I美國貨”存在明顯的歧視性且政策外溢性不斷擴大，涉嫌違反《政府采購協(xié)定》關(guān)于非歧視待遇等基本原則，對其他《政府采購協(xié)定》參加方造成限制，對相關(guān)行業(yè)的全球貿(mào)易和投資造成嚴重扭曲。對于非參加方而言，相關(guān)措施適用范圍仍有待觀察，若超出政府采購范疇，可能違反美國在世貿(mào)組織其他協(xié)定中應(yīng)遵守的承諾。
美國基于政府采購的排他性措施不斷升級
——電信設(shè)備。
《報告》指出，美國近年以“國家安全”為借口，在無任何事實證據(jù)的情況下，任意擴大對中國生產(chǎn)的電信和通訊等設(shè)備進入美國市場的限制。美國從政府采購入手，將中國通訊行業(yè)頭部企業(yè)排除出政府采購范圍。2018年8月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署《2019財年國防授權(quán)法》。該法第889節(jié)禁止美國行政機構(gòu)購買或獲取中國通訊行業(yè)頭部企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備。2020年3月，特朗普還簽署《2019年安全與可信通信網(wǎng)絡(luò)法》，要求美國聯(lián)邦通訊委員會（以下簡稱FCC）公布威脅美國信息網(wǎng)絡(luò)安全所涵蓋的通信設(shè)備或服務(wù)清單（以下簡稱黑名單），一旦供應(yīng)商或其設(shè)備被列入該黑名單，則不得使用FCC管理的項目所提供的聯(lián)邦補貼購買、出租、租賃、獲取或維護任何黑名單內(nèi)的電信設(shè)備或服務(wù)。FCC于2021年3月將五家中國通訊行業(yè)頭部企業(yè)納入黑名單。
為了進一步禁止中國生產(chǎn)的電信設(shè)備進入美國市場，美國將限制從“使用聯(lián)邦資金”擴展到“民間資金或非聯(lián)邦政府資金”。2021年11月，美國總統(tǒng)拜登簽署《2021年安全設(shè)備法》，授權(quán)FCC停止審查或批準在黑名單內(nèi)的實體及其提供的相應(yīng)服務(wù)的授權(quán)申請。2022年11月，F(xiàn)CC發(fā)布禁令，明確禁止對黑名單內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的電信或視頻設(shè)備進行認證，從而實質(zhì)上導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品無法對美出口或在美國市場銷售。
美國以威脅信息網(wǎng)絡(luò)安全為由將相關(guān)中國電信設(shè)備企業(yè)列入黑名單，禁止中國生產(chǎn)的電信設(shè)備進入美國市場，與美國國內(nèi)以及其他成員的電信設(shè)備可以獲得認證進入美國市場相比，中國電信企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備明顯遭受不利待遇。美國相關(guān)措施對中國產(chǎn)品進入美國市場構(gòu)成了歧視，對正常國際貿(mào)易造成了障礙，違背了世貿(mào)組織相關(guān)原則。
——產(chǎn)業(yè)補貼。
《報告》還指出，近年來，美國政府頻繁出臺補貼政策以扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些補貼項目的歧視性之明顯、金額之巨大、對市場造成的扭曲效果之嚴重都遠超以往，相關(guān)補貼項目甚至公然以使用美國產(chǎn)品或禁止采購他國產(chǎn)品為條件。
例如，為了能夠在清潔能源市場中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，美國政府制定了《2022年通脹削減法》。該法資金規(guī)模為7370億美元，其中有近3690億美元資金投向與氣候變化有關(guān)的行業(yè)，并在清潔能源領(lǐng)域設(shè)置了九項稅收抵免措施，確保政府巨額補貼可以切實注入美國本土清潔能源產(chǎn)業(yè)以扶持其快速建立和成長。這些稅收抵免措施由于涉及“國內(nèi)含量”而帶有歧視性色彩。這是因為以“國內(nèi)含量”為條件的稅收抵免措施需要納稅人證明生產(chǎn)產(chǎn)品所用設(shè)施組成部分的鋼、鐵或者制成品是在美國生產(chǎn)的并且達到一定比例。
以“可再生電力生產(chǎn)稅收抵免”為例，在符合條件的可再生電力設(shè)備中，所使用的鋼和鐵必須是在美國生產(chǎn)的，或者在制成品的總成本中至少有40%在美國開采、生產(chǎn)或者制造。該規(guī)定將稅收抵免措施的效應(yīng)延伸到生產(chǎn)設(shè)備所需的鋼、鐵和制成品中，實際上是鼓勵可再生電力生產(chǎn)設(shè)備商采購美國生產(chǎn)的鋼、鐵和制成品，從而排除了在上游產(chǎn)業(yè)中的外國競爭者。
對我國有何啟示
“在美國單邊主義和霸凌行徑面前，沒有真正的公平貿(mào)易，只有美國的本國利益至上。為此，在任何時候我們都應(yīng)該保持清醒，做好各種準備，隨時應(yīng)對以美國為首的霸權(quán)主義者?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院教授王叢虎表示。
他認為，一方面，要強化自身的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，挖掘本國的生產(chǎn)技術(shù)潛能，做大做強自主品牌和自主關(guān)鍵技術(shù)。面對風(fēng)云變化的國際局勢，只有做大做強自己，才能不受外界霸凌主義的影響。另一方面，暢通國內(nèi)大循環(huán)，積極踐行世界貿(mào)易規(guī)則。作為世界上最大的消費國，只要國內(nèi)大市場能夠循環(huán)起來，確保國內(nèi)大市場的統(tǒng)一，就能經(jīng)受得住國際惡劣環(huán)境的考驗。中國作為負責(zé)任的發(fā)展中大國，要積極參與到國際新秩序的構(gòu)建中，堅決踐行世貿(mào)組織的規(guī)則。
“這也激勵著我們要積極加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》?，F(xiàn)階段，我國以政府采購的方式采購了大量進口產(chǎn)品，如醫(yī)療器械、科研設(shè)備等，但美國因我國不是協(xié)議參加方，未對我國開放?？梢哉f，美國很多做法都涉嫌違反《政府采購協(xié)定》關(guān)于非歧視待遇等基本原則，但由于我國暫未加入《政府采購協(xié)定》，導(dǎo)致我們并沒有坐在談判席上，話語權(quán)旁落。而在加入《政府采購協(xié)定》后，我們可以依據(jù)規(guī)則參與競爭，也可以依據(jù)規(guī)則向世貿(mào)組織申訴，合理維護自身權(quán)益?！眮碜陨钲谑胸斦值耐粲靖嬖V記者。
而對于加入《政府采購協(xié)定》一事，有人擔(dān)心會不會對我國國家安全、信息安全等產(chǎn)生負面影響。對此，汪泳表示，在2001年加入世貿(mào)組織時，國內(nèi)就有很多反對聲音，擔(dān)心會對我國產(chǎn)業(yè)形成沖擊。但事實上，加入世貿(mào)組織的20年是中國發(fā)展較快的20年，被認為需要保護的產(chǎn)業(yè)在競爭中反而壯大了起來。對于大家的擔(dān)憂，他認為，美國的做法從某種角度上也有一定的借鑒意義。如果有某些外國企業(yè)危害到我國國家安全、信息安全、勞工政策、環(huán)保政策等，我們同樣可以采取非關(guān)稅壁壘的方式對其進行一定程度的限制。在必要前提下，我們也同樣可以出臺類似“購買中國產(chǎn)品法”的政策法規(guī)。
開放包容才是王道
商務(wù)部世貿(mào)司負責(zé)人就《報告》答記者問時表示，中國商務(wù)部發(fā)布《報告》是基于美國履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)的客觀情況，表達對其相關(guān)政策措施的關(guān)注，維護世貿(mào)組織重事實、講規(guī)則的優(yōu)良傳統(tǒng)。
采訪中，多位專家一致表示，《報告》內(nèi)容詳實、觀點鮮明、證據(jù)確鑿，充分表達了中國愛好和平、遵從世貿(mào)規(guī)則的觀點。
“《報告》的發(fā)布不僅代表發(fā)展中大國中國的聲音和觀點，而且也展示了中國作為發(fā)展中大國愛好和平的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?！蓖鯀不⒏嬖V記者，《報告》以大量而清楚的事實揭露了美國以自身利益至上、罔顧他國正當(dāng)權(quán)利，大搞單邊主義、肆意破壞世貿(mào)規(guī)則的霸權(quán)主義行徑，全面揭露了美國作為多邊貿(mào)易受益國和創(chuàng)立國，為轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾、實現(xiàn)“美國優(yōu)先”的非正當(dāng)目的，成為“多邊貿(mào)易體制破壞者”“單邊主義霸凌行徑實施者”“產(chǎn)業(yè)政策雙重標準操縱者”“全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈擾亂者”。
《報告》最后強調(diào)，希望此份報告有助于敦促美國踐行承諾、遵守規(guī)則并早日真正回歸以規(guī)則為基礎(chǔ)、開放、透明、包容、非歧視的多邊主義大家庭，為維護多邊貿(mào)易體制權(quán)威性、完整性和有效性發(fā)揮其應(yīng)有作用。
“中方愿借此機會呼吁美方及時糾正錯誤言行，切實遵守世貿(mào)組織規(guī)則和自身承諾，積極維護多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性、完整性和有效性。中方將一如既往地與各方密切溝通并緊密合作，全面深入?yún)⑴c世貿(mào)組織改革，共同努力推動多邊貿(mào)易體制在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮更大作用?！鄙虅?wù)部世貿(mào)司負責(zé)人表示。
嚴于律己、以身作則是中國的一貫作風(fēng)。近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》，其中提出保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動。具體有如下舉措：盡快出臺相關(guān)政策措施，進一步明確“中國境內(nèi)生產(chǎn)”的具體標準。研究創(chuàng)新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業(yè)在我國創(chuàng)新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品。推動加快修訂政府采購法。開展保障經(jīng)營主體公平參與政府采購活動專項檢查，依法查處對外商投資企業(yè)實行差別待遇等違法違規(guī)行為，適時通報典型案例。外商投資企業(yè)如認為政府采購活動使其權(quán)益受到損害，可依規(guī)提起質(zhì)疑和投訴，各級財政部門應(yīng)依法受理并公平處理。
中國用實際行動表明，開展國際貿(mào)易的正確途徑是開放包容而不是歧視排他。（記者 張舒慧）
來源：中國政府采購報
