政府采購不僅是一項優(yōu)化財政支出的重要手段，而且是財政政策的重要組成部分。在我國政治經(jīng)濟(jì)體制深化改革以及對外開放力度不斷加強(qiáng)的大背景下，伴隨著政府采購規(guī)模的增長，政府采購將會對我國的政治與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，制定政府采購政策的關(guān)鍵是對政府采購政策的功能界定。只有明晰界定政府采購政策的輻射領(lǐng)域與范圍，才能發(fā)揮出政府采購政策的最佳效應(yīng)。
國內(nèi)外政府采購實踐的經(jīng)驗表明，政府采購政策功能的運(yùn)行范圍主要包括政治、經(jīng)濟(jì)及國際領(lǐng)域。
政治領(lǐng)域的政策功能
政府采購政策在保障國家安全、治理行政腐敗和合理權(quán)益配置等政治領(lǐng)域具有較強(qiáng)的功能效應(yīng)。
——保障國家安全。
國家安全問題在一定程度上取決于保障安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括安全維護(hù)所需的必要物資和技術(shù)條件。在市場經(jīng)濟(jì)前提下，這些條件的滿足主要是通過政府采購渠道獲得的?！皣野踩笔且豁椞厥獾墓参锲?，具有品質(zhì)的有效性和效用的內(nèi)斂性，一方面需要通過對外的政府采購以尋覓其高性能產(chǎn)品，提高維護(hù)國家利益的安全系數(shù)；另一方面國家安全是內(nèi)部事務(wù)，需要保護(hù)國內(nèi)政府采購市場不外溢，使得國家安全的責(zé)任和權(quán)益高度一致。因此，我們可以通過制定開放與保護(hù)相結(jié)合的政府采購政策，鼓勵采購部門采用公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)購買維護(hù)國家安全的關(guān)鍵技術(shù)和高科技產(chǎn)品，而對有關(guān)軍事設(shè)施和一般戰(zhàn)略物資等的政府采購，可以采用定點采購與有限招標(biāo)的政策，以保障國家安全構(gòu)架的穩(wěn)固。
——治理行政腐敗。
行政腐敗是制約我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的重大問題，治理行政腐敗不僅需要運(yùn)用黨紀(jì)國法的嚴(yán)厲制裁，而且需要從經(jīng)濟(jì)源頭上加以杜絕。大量的案例表明，在政府購買過程中的錢權(quán)交易是滋生行政腐敗的主要形式。因此，在實現(xiàn)政府采購市場制度化與公開化的基礎(chǔ)上，通過政府采購政策，可以促進(jìn)政府采購主體的行為規(guī)范，及時有效地鏟除行政腐敗的“幼苗”。杜絕行政腐敗的政策宗旨：明晰和公開政府采購的程序與方法，使得政府采購的運(yùn)行始終處于“陽光”之下。
行政腐敗包括謀取個人利益的職務(wù)腐敗、維護(hù)利益集團(tuán)的機(jī)構(gòu)腐敗以及保護(hù)地方利益的組織腐敗等。防范職務(wù)腐敗，可以采取兩條政策線予以控制：一是根據(jù)職務(wù)的等級與性質(zhì)，相應(yīng)進(jìn)行政府采購權(quán)限的劃分；二是設(shè)立縱橫向的職務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，一方面通過行政授權(quán)以實施上下級間的職務(wù)監(jiān)督，另一方面利用市場經(jīng)濟(jì)原則來實現(xiàn)政府采購主體間的業(yè)務(wù)監(jiān)督。由于機(jī)構(gòu)腐敗不以追逐個人利益為目的，更具欺騙性，因此只有通過制定相應(yīng)的政策措施，才能有效地治理政府采購的機(jī)構(gòu)腐敗問題。防范機(jī)構(gòu)腐敗的政策要旨：首先，要切斷與政府采購有關(guān)的各利益集團(tuán)的利益紐帶關(guān)系，在公平、公正的原則下，規(guī)范他們的利益博弈關(guān)系；其次，要按照政府采購專業(yè)化的程序設(shè)置各采購機(jī)構(gòu)的職能，不僅可以提高工作效率，而且還可以防止因權(quán)力過于集中而滋生出的利益截留現(xiàn)象。組織腐敗是指地方或產(chǎn)業(yè)行政組織為了自身的利益，通過各種行政手段，將政府采購活動畫地為牢，人為地形成生產(chǎn)要素最佳配置的流動性桎梏。但由于地方和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡，適當(dāng)?shù)恼少彵Ｗo(hù)政策顯然有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，把握好有關(guān)政府采購的保護(hù)與開放的政策界限是防范組織腐敗的基本宗旨。
——合理權(quán)益配置。
權(quán)益配置是否合理是我國經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的核心問題，而政府部門的權(quán)益核心又主要取決于對相關(guān)的物資及資金的擁有權(quán)和處置權(quán)。顯然，政府采購是經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)益配置的物質(zhì)主體，同時公正合理的權(quán)益配置必須置身于全民的監(jiān)督之中。政府采購的權(quán)益大體包括政府采購計劃權(quán)、政府采購資金使用權(quán)、政府采購招投標(biāo)權(quán)、政府采購行政監(jiān)督與稽查權(quán)等。政府采購權(quán)限的合理劃分，有利于我國政府機(jī)構(gòu)的職能定位和轉(zhuǎn)變。政府采購活動的公開與透明，可以形成有效的社會監(jiān)督體系，保證我國行政機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行。
經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策功能
一般而言，因為政府采購的數(shù)額十分巨大、品種十分繁雜，所以必然會對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生一定的影響。從宏觀角度而言，這種影響主要涉及經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域均衡等領(lǐng)域。如果我們制定一套合理的政府采購政策，那么對促進(jìn)良性經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及調(diào)整區(qū)域均衡，必將產(chǎn)生積極的作用。
——經(jīng)濟(jì)增長。
根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)下，通過政府采購的總量調(diào)節(jié)，可以直接調(diào)升或調(diào)減其投資規(guī)模，還可以誘導(dǎo)社會性投資同方向、成比例地變化。由于政府采購的適度分權(quán)，因此就各級政府而言，在理論和實際上均存在對部門經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的調(diào)節(jié)空間。在我國經(jīng)濟(jì)增長模式仍然是以投資推動為主導(dǎo)的背景下，隨著政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，結(jié)合財政政策的導(dǎo)向，制定符合國情的政府采購政策，無疑可以增強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)增長調(diào)控的有效性和操作性。
——經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
政府采購不僅與經(jīng)濟(jì)總量有關(guān)聯(lián)，而且會對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，包括市場供求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及分配結(jié)構(gòu)等。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢，政府采購作為一項政策工具，政府完全可以利用其龐大的采購規(guī)模和采購網(wǎng)絡(luò)，通過對政府采購的購買量調(diào)整，直接增加或減少社會需求總量，促進(jìn)市場總供求的平衡。當(dāng)市場總供給大于總需求時，可以擴(kuò)大政府采購規(guī)模，提高市場總需求水平；反之，當(dāng)市場總供給小于總需求時，政府則可以縮減政府采購規(guī)模，增強(qiáng)市場供給能力。
由于政府采購決策意志的高度集中性特點，政府自然成為消費(fèi)市場的最大買家，因此，與國家產(chǎn)業(yè)政策主旨相一致的政府采購流向，必然能夠影響國民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。政府采購屬于財政購買性支付，在解決收入分配瓶頸問題方面，雖然不如財政轉(zhuǎn)移性支付所產(chǎn)生的效應(yīng)來得直觀，但可以產(chǎn)生效用集聚的作用，使得財政受益者得到必要的基本援助，能夠較好地實現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。
——區(qū)域均衡。
樹立科學(xué)發(fā)展觀的重要理念之一是實現(xiàn)區(qū)域均衡。國內(nèi)外的實踐證明，單純依靠自由市場機(jī)制，不僅不能消除地區(qū)發(fā)展差異，而且還可能擴(kuò)大這一差距；憑借行政干預(yù)（如政府直接投資），投資效益低下和投資項目重構(gòu)的制度性障礙不可能消除。將政府行為與市場工具相結(jié)合，可以較好地解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題。政府采購即是一項利用市場機(jī)制從事財政投資的手段，政府可以通過制定具有一定政策導(dǎo)向的政府采購政策，有意識地增加對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府采購量，以刺激該地區(qū)的生產(chǎn)規(guī)模，帶動該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體提升，最終促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡健康發(fā)展，并保證社會秩序的長久穩(wěn)定。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的階段，要防止地方政府采購政策的極端化傾向，即利用政府采購構(gòu)筑地方保護(hù)的壁壘。
國際領(lǐng)域的政策功能
在我國，政府采購融入國際市場的進(jìn)程正日益加快。這對于我國政府采購市場發(fā)展而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇體現(xiàn)在我們將面對巨大的國際政府采購市場，可以進(jìn)一步拓展對外貿(mào)易的發(fā)展空間；挑戰(zhàn)意味著我們將面臨大批國外供應(yīng)商涌入國內(nèi)政府采購市場，增大國內(nèi)企業(yè)的競爭壓力。因此，我們需要制定一套激勵國際市場開拓、適度國內(nèi)市場保護(hù)的政府采購政策。當(dāng)然在此過程中，主動參與國際間的政策溝通也是必不可少的。
——開拓國際市場。
國際政府采購市場包括國際組織和外國政府等市場。對于我國的供應(yīng)商而言，在進(jìn)入該市場的意識、組織以及方法等方面，亟待政府政策的輔導(dǎo)和幫助。樹立企業(yè)參與國際政府采購市場的意識，一方面要幫助企業(yè)了解國內(nèi)和國際政府采購的政策與制度；另一方面制定有關(guān)配套政策，鼓勵企業(yè)積極主動地參與國際政府采購市場的競爭。開拓國際政府采購市場，不僅需要供應(yīng)商的積極參與，而且需要高效的中介服務(wù)組織，通過制定相關(guān)的政府采購組織政策，力求形成專業(yè)化的分工協(xié)作機(jī)制，提高開發(fā)國際政府采購市場的效率。
——適度保護(hù)國內(nèi)市場。
政府采購市場的適度保護(hù)是發(fā)展中國家在對外開放過程中的必要措施。根據(jù)世界貿(mào)易組織的規(guī)則，我國的進(jìn)口關(guān)稅水平，在今后若干年內(nèi)將下降到極限，因此非關(guān)稅保護(hù)將被逐步取而代之，其中政府采購即是重要的非關(guān)稅壁壘之一。按照國際慣例，我們完全可以國家安全及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)為依據(jù)，制定一些具有保護(hù)性的政府采購政策及相關(guān)的國內(nèi)配套政策（如類似美國的《購買本國產(chǎn)品法》）。在國際貿(mào)易中，這是保護(hù)本國政府采購市場的一個合理、合法的手段。
——協(xié)調(diào)國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系。
無論是大力發(fā)展政府采購的國際市場，還是適度保護(hù)政府采購的國內(nèi)市場，均需要通過國際間的政府采購政策溝通與協(xié)調(diào)，否則，極易引發(fā)政府間的“貿(mào)易戰(zhàn)”（與一般貿(mào)易相比較而言）。政府采購政策的國際協(xié)調(diào)可以從兩個角度去考慮：一是圍繞國際性政府采購規(guī)則的政策協(xié)調(diào)；二是以國內(nèi)政府采購規(guī)則為中心的政策協(xié)調(diào)。前者的政策思路是：以既定的國際政府采購制度為核心，制定相應(yīng)的國內(nèi)政府采購政策與之相配合，形成良好的國際政府采購關(guān)系，當(dāng)然前提是積極參與有關(guān)國際政府采購協(xié)議的雙邊和多邊的政策磋商，形成對我國有利的國際政策環(huán)境。后者的政策思路是：以國內(nèi)政府采購制度為中心，使國際政府采購的政策導(dǎo)向與之并軌；或者在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)，形成不受國際政府采購規(guī)則制約、“以我為主”的市場空間。（劉小川 唐東會）
（本文節(jié)選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權(quán)發(fā)表）
