編者按：近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》，提出要保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動，盡快出臺相關(guān)政策措施，進(jìn)一步明確“中國境內(nèi)生產(chǎn)”的具體標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，之前我國也曾起草《政府采購本國產(chǎn)品管理辦法（征求意見稿）》，但因種種原因未能正式頒布。從今天起，本報特設(shè)專欄，邀請業(yè)內(nèi)專家對國貨采購制度的頂層設(shè)計建言獻(xiàn)策，為相關(guān)部門提供參考。
探尋國貨采購標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)路徑
——訪國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所所長趙勇
■ 記者 張舒慧
“要談?wù)搰洏?biāo)準(zhǔn)的事兒，可以從西方國家的做法中獲取一些靈感，博采眾長、兼收并蓄?！眹H關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所所長趙勇開門見山地說，他山之石，可以攻玉。中國在國貨標(biāo)準(zhǔn)方面的制度設(shè)計，可以在吸收借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，立足本國，擇善而從。
在政府采購制度設(shè)計中，探尋國貨標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)路徑涉及兩個關(guān)鍵問題：一是標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)性；二是標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的便利性。而這兩個問題是相互交織的。
據(jù)介紹，國外界定國貨的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三種：一是“企業(yè)所在地標(biāo)準(zhǔn)”，看提供貨物、工程或服務(wù)的企業(yè)是否在本國注冊。比如，供應(yīng)商是在本國境內(nèi)注冊的企業(yè)，則無論其產(chǎn)品來自哪里，都可視作本國貨。這是歐盟政府采購采用的標(biāo)準(zhǔn)，但很顯然，這種標(biāo)準(zhǔn)更適合服務(wù)和工程項(xiàng)目。
二是“國內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”，看產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中的增值是否主要發(fā)生在本國。以貨物為例，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，其供應(yīng)鏈?zhǔn)鞘謴?fù)雜的。比如，電腦的顯示器、硬盤、主板、機(jī)身等組成部件可能來自不同國家的生產(chǎn)廠家，而每個部件又由來自不同國家的零件組成。從理論上講，當(dāng)將產(chǎn)品拆分到不再有混雜的情況出現(xiàn)時，即可計算在其整個供應(yīng)鏈中的國內(nèi)增值部分是否超過了50%。如果有一大半零部件或勞動力在本國生產(chǎn)或增值，則可視作本國貨。美國在聯(lián)邦政府采購中使用這一標(biāo)準(zhǔn)來界定產(chǎn)品是否為美國貨，涵蓋購買或收購在美國生產(chǎn)的貨物、產(chǎn)品或材料。
三是“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，看終端產(chǎn)品是否要通過海關(guān)進(jìn)入本國境內(nèi)。比如，一個產(chǎn)品的零部件均在其他國家制造，但最終產(chǎn)品在本國組裝，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，該產(chǎn)品便可視作本國貨。但實(shí)際上，這一產(chǎn)品的主要增值部分發(fā)生在國外。雖然我國在政府采購制度設(shè)計中尚未對國貨標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，但在實(shí)踐中，往往執(zhí)行“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。
談到這兒，趙勇拋出了一個問題：為什么要保護(hù)本國貨？他向記者解釋道，全球化本來是讓各國受益的，但無論在哪個國家，全球化帶來的利益分配卻是不均衡的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行、失業(yè)問題嚴(yán)重時，貿(mào)易保護(hù)主義就會抬頭。保護(hù)本國貨能夠讓國內(nèi)企業(yè)有更多的機(jī)會，從而緩解壓力。那么如何給國內(nèi)企業(yè)更多的機(jī)會？決定性的影響因素實(shí)際上有兩個：一是納稅；二是就業(yè)。只有當(dāng)更多的供應(yīng)鏈增值由本國企業(yè)提供時，才可能讓國內(nèi)企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中受益。這也是為什么美國不斷將“購買美國貨”措施加碼的原因之一，通過使用聯(lián)邦資金提升采購美國國產(chǎn)商品和服務(wù)的力度，重振其國內(nèi)制造業(yè)。
趙勇認(rèn)為，雖然“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”是操作起來最簡便的方法，但在政府采購中執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)對于保護(hù)國貨其實(shí)并沒有任何幫助?！捌髽I(yè)所在地標(biāo)準(zhǔn)”比“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”稍好些，可操作性強(qiáng)，但只能增加極少的稅收和就業(yè)。如果決定保護(hù)國貨，那么從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，“國內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”是較為科學(xué)合理的方法，但從執(zhí)行的便利性角度來看，又是可操作性最弱的方法。這是因?yàn)樵谡少弻?shí)務(wù)中，采購人員難以辨別各個產(chǎn)品的國內(nèi)增值比例，通常由供應(yīng)商自行申報貨物是否為本國貨。而在誠信體系沒有完全建立或完善的情況下，由供應(yīng)商自行申報必然存在一定的風(fēng)險。比如，由誰來鑒定申報的真假；如果供應(yīng)商虛假申報，該由誰來承擔(dān)相應(yīng)的失職之責(zé)等。
那么為何美國“購買美國貨”這一政策可以順利施行呢？“這是因?yàn)槠溆信涮椎谋O(jiān)督機(jī)制，特別是美國《虛假申報法》。供應(yīng)商一旦在投標(biāo)文件中提供虛假信息，則后續(xù)將面臨巨額賠償。因此，供應(yīng)商不敢虛假申報?！壁w勇解釋道。
“如果決策者決定采納支持國貨的政策，那么真正有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的是‘國內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)’。而從執(zhí)行的角度來看，我們將面臨兩個問題：一是增值比例如何設(shè)置；二是由誰來認(rèn)證產(chǎn)品為本國貨。”趙勇告訴記者，在增值比例方面，實(shí)際上每個行業(yè)、每種產(chǎn)品的國產(chǎn)化率是不同的。最科學(xué)的辦法是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，為每種產(chǎn)品設(shè)定最合理的增值比例。但這顯然極難實(shí)現(xiàn)。因此，從實(shí)務(wù)操作的角度來看，在制度執(zhí)行初期，可以采用50%“一刀切”的方法。隨著制度的深入執(zhí)行，可以對該比例進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整優(yōu)化。值得注意的是，2022年3月，美國總統(tǒng)拜登已宣布將聯(lián)邦政府采購的美國貨中美國制造的零部件占比分階段逐步提高，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。
對于認(rèn)證者，趙勇表示，針對我國的國情，如果由工信部門或質(zhì)檢部門下屬的事業(yè)單位，或由具備一定資質(zhì)的會計師事務(wù)所這樣有一定公信力的機(jī)構(gòu)來對整個產(chǎn)品在供應(yīng)鏈的增值進(jìn)行認(rèn)證，似乎是一個現(xiàn)實(shí)的解決方案。
“就我而言，貿(mào)易保護(hù)未必值得提倡。但如果國際國內(nèi)形勢推動我國在政府采購中不得不采用保護(hù)國貨的政策，那么我贊成用‘國內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)’的方法來界定本國貨。同時，由中立的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)認(rèn)證?！壁w勇總結(jié)說。
來源：中國政府采購報
