■ 歐雨祥
2023年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），對健全財會監(jiān)督體系、完善工作機(jī)制等方面作出了頂層設(shè)計。其中提出，各級財政部門要加強(qiáng)對政府采購制度實施情況的監(jiān)督，規(guī)范政府采購行為；有關(guān)部門要按照職責(zé)分工加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督，提高政府采購資金使用效益。《意見》將政府采購制度實施情況和政府采購活動列為財政部門財會監(jiān)督、主管部門依責(zé)監(jiān)督和單位內(nèi)部控制監(jiān)督的重要內(nèi)容，足以說明政府采購活動是問題易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域。因此，筆者認(rèn)為，必須下大力氣加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為。
重要意義
作為財政支出管理循環(huán)中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府采購旨在規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)對政府財政支出的管理和監(jiān)督；降低政府采購成本，提高政府財政資金的使用效益；貫徹國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。而財會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個人的財政、財務(wù)、會計活動實施的監(jiān)督?？梢哉f，加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，是我國政府采購市場發(fā)展的必然要求。
一是有利于規(guī)范政府采購活動。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府采購規(guī)模在不斷擴(kuò)大。盡管政府采購監(jiān)管的力度也在不斷加大，但高價采購、暗箱操作等違法違規(guī)行為仍時有發(fā)生，這勢必會造成我國財政預(yù)算資金的巨大浪費。在此情況下，有必要加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，看采購單位在采購過程中是否讓錢花得物有所值。筆者認(rèn)為，通過財會監(jiān)督的方式將管理觸角延伸到政府采購行為，無疑是找準(zhǔn)了監(jiān)管政府采購市場的切入口，實現(xiàn)了政府采購監(jiān)管立足于宏觀、著眼于微觀的和諧統(tǒng)一。加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，可以充分發(fā)揮財政部門的職能，加強(qiáng)對政府財政支出的管理和監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動的合理性、合法性。例如，通過對政府采購合同履行情況的監(jiān)督檢查，加大對政府采購合同違法違規(guī)行為的查處力度，提高財政資金的使用效益。
二是有利于貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。隨著我國經(jīng)濟(jì)向市場化不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的周期性波動也越來越明顯。在此情況下，要保持國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，就必須發(fā)揮政府宏觀政策的作用。根據(jù)不同時期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，政府可通過調(diào)整政府采購的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來對社會需求總量和結(jié)構(gòu)施加影響。而政府采購制度是財政政策的有機(jī)組成部分。因此，我國政府采購相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，政府采購政策應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院采購監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求統(tǒng)一制定，維護(hù)全國統(tǒng)一大市場和公平競爭。政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。而加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，必然有助于實現(xiàn)上述政策目標(biāo)。
三是有利于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。眾所周知，政府采購是政府用錢的一個大頭，所采購的工程、貨物和服務(wù)里面有很大的利益空間，是腐敗現(xiàn)象滋生的土壤之一。而建立健全政府采購制度，實質(zhì)上是以制度約束人，減少“利益尋租”的空間，將各項采購活動在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運(yùn)作，從源頭上有效地抑制采購活動的幕后交易。加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，有利于從源頭上堵塞漏洞，為反腐倡廉提供制度保障。
四是有利于增強(qiáng)財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動。財政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控的主要手段，在社會資源總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著重要作用。財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，將在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長中起主導(dǎo)作用。雖然政府是國內(nèi)最大的單一消費者，但在政府采購制度未建立前，這個“最大的”還只是一個虛擬概念。在政府采購制度確立后，這個“最大的”單一消費者就得以形成，有機(jī)地將各部門、各單位的消費組織起來，進(jìn)而有效地執(zhí)行國家的財政政策及相關(guān)的貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和社會發(fā)展計劃。例如，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交保證金；供應(yīng)商可以憑中標(biāo)通知書、采購合同辦理銀行信用借款等。通過加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，可以更好地貫徹財政政策，巧妙地與貨幣政策相配合，增強(qiáng)兩者之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。
對策建議
近年來，不少政策文件都強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步擴(kuò)大采購人的主體責(zé)任，全面落實“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮访鞔_，“深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任”。先后兩次發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》都強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。但采購人并非個個都對政府采購法律法規(guī)和操作業(yè)務(wù)十分熟悉，在實施采購的過程中難免會出現(xiàn)各種問題。因此，有必要加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督，對政府采購活動監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督作出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，對政府采購進(jìn)行財會監(jiān)督主要包括事前、事中、事后三個階段的全過程監(jiān)督。
——對政府采購活動進(jìn)行事前財會監(jiān)督。一是建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。政府采購活動的決策和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離。筆者認(rèn)為，應(yīng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，通過制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度，實現(xiàn)對政府采購活動內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。同時，針對政府采購崗位設(shè)置、流程設(shè)計、主體責(zé)任、與市場主體交往等重點問題，細(xì)化廉政規(guī)范，明確紀(jì)律規(guī)矩，形成嚴(yán)密、有效的約束機(jī)制。
二是加強(qiáng)對政府采購預(yù)算的監(jiān)督。政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。科學(xué)合理地編制采購預(yù)算，對后續(xù)采購工作的開展具有舉足輕重的作用。筆者認(rèn)為，為了保證政府采購預(yù)算的嚴(yán)肅性，對于沒有上報年初采購預(yù)算或雖然上報采購預(yù)算但未經(jīng)批準(zhǔn)的項目，以及應(yīng)實行集中采購而擅自改為自行采購的項目，采購單位的財務(wù)部門應(yīng)不予支付，且審計、紀(jì)檢、監(jiān)察部門對違紀(jì)單位和責(zé)任人要進(jìn)行責(zé)任追究。
三是加強(qiáng)對政府采購計劃編制的監(jiān)督。按照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例的有關(guān)要求，政府采購計劃的編制，是政府采購工作的基礎(chǔ)工作。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對政府采購計劃編制的監(jiān)督，是政府采購監(jiān)督管理部門開展事前監(jiān)督較為有效的方式。各采購單位應(yīng)嚴(yán)格按要求編報政府采購計劃，依據(jù)部門、單位預(yù)算或工程項目概算確定并編制采購計劃。
四是加強(qiáng)對采購需求論證的監(jiān)督。按照規(guī)定，采購人或受委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對采購項目的市場技術(shù)或服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進(jìn)行市場調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)合理地確定采購需求。采購人可以根據(jù)采購項目技術(shù)復(fù)雜情況，在項目需求確定前組織相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行需求論證；采購進(jìn)口產(chǎn)品的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)口產(chǎn)品論證。筆者認(rèn)為，在這一過程中，監(jiān)督的著力點可以放在論證后的采購需求是否符合政府采購政策和國家有關(guān)規(guī)定，以及是否遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財務(wù)等相關(guān)規(guī)定。例如，將論證意見在省級以上政府采購網(wǎng)上公布并征求意見等。
——對政府采購活動進(jìn)行事中財會監(jiān)督。一是加強(qiáng)對供應(yīng)商資質(zhì)審查的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，政府采購市場對社會各界合法生產(chǎn)和經(jīng)營的商家機(jī)會是均等的，但由于市場經(jīng)濟(jì)和政府采購的特殊性，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)必須對進(jìn)入政府采購市場的供應(yīng)商進(jìn)行資格審查。在這一過程中，有必要加強(qiáng)財會監(jiān)督，保證相關(guān)供應(yīng)商的產(chǎn)品合法、資格合法、經(jīng)營合法等。
二是加強(qiáng)對電子開評標(biāo)的監(jiān)督?，F(xiàn)階段，大部分政府采購項目都實行電子開評標(biāo)。筆者認(rèn)為，有必要妥善保管這些電子監(jiān)控材料，并保證其完整性、真實性。在后續(xù)相關(guān)部門處理投訴案件時，這些電子監(jiān)控材料或許能起到關(guān)鍵作用。
三是加強(qiáng)對評審專家的監(jiān)督。評審專家因其獨立的第三方身份，在政府采購活動中肩負(fù)重要職責(zé)。筆者認(rèn)為，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)必須按要求抽取評審專家，并對評審委員會、競爭性談判小組或詢價小組進(jìn)行財會監(jiān)督。例如，對評審專家在政府采購活動中的職責(zé)履行情況進(jìn)行記錄，并及時將有關(guān)違法違規(guī)行為向財政部門報告；對評審專家的勞務(wù)報酬、支付方式等要符合相關(guān)規(guī)定。
——對政府采購活動進(jìn)行事后財會監(jiān)督。一是加強(qiáng)對采購合同的監(jiān)督。采購合同應(yīng)當(dāng)采用書面的形式簽訂，同時可以采用政府采購合同標(biāo)準(zhǔn)文本，確保必要的條款完備。此外，補(bǔ)充協(xié)議內(nèi)容是合同的組成部分，雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。筆者認(rèn)為，對采購合同的監(jiān)督，應(yīng)看合同雙方是否嚴(yán)格履行合同、在執(zhí)行過程中遇到國家政策調(diào)整的是否依法依規(guī)調(diào)整等。
二是加強(qiáng)對合同履約驗收的監(jiān)督。按照規(guī)定，采購人根據(jù)采購項目的具體情況，可以自行組織項目驗收或委托采購代理機(jī)構(gòu)驗收。筆者認(rèn)為，對合同履約驗收的監(jiān)督，應(yīng)看采購人是否依法組織驗收工作、對于驗收合格的項目是否按約定及時向供應(yīng)商支付采購資金等。例如，對于委托采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行履約驗收的，看采購人是否有對驗收結(jié)果進(jìn)行書面確認(rèn)；對于政府向社會公眾提供公共服務(wù)的項目，采購人或者受托的采購代理機(jī)構(gòu)是否有邀請服務(wù)對象或?qū)嶋H使用人參與驗收。這里需要注意的是，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，還要看是否將驗收結(jié)果在省級以上政府采購網(wǎng)上向社會公示。
三是加強(qiáng)對采購檔案的監(jiān)督。采購檔案是反映政府采購活動過程及各項決策的記錄。妥善完整地保存采購檔案，可以為政府采購的統(tǒng)計分析、經(jīng)驗總結(jié)、監(jiān)督檢查、糾紛處理等工作提供客觀依據(jù)。按照規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對政府采購項目每項采購活動的采購文件應(yīng)當(dāng)妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年。筆者認(rèn)為，對采購檔案的監(jiān)督，要看采購人或采購代理機(jī)構(gòu)是否有建立真實完整的采購檔案、是否有妥善保存每項采購活動的采購文件等。
總之，加強(qiáng)政府采購財會監(jiān)督是一項政策性強(qiáng)、任務(wù)艱巨的工作。因此，相關(guān)部門要認(rèn)真貫徹落實《意見》的相關(guān)要求，切實加大政府采購財會監(jiān)督的力度，著力協(xié)調(diào)和解決在政府采購監(jiān)督過程中存在的突出問題，推動我國政府采購高質(zhì)量發(fā)展。
（作者單位：湖南省永州市財政局）
來源：中國政府采購報
