——訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東
在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)面臨巨大阻力、國(guó)際金融危機(jī)日益加劇之際，不少國(guó)家紛紛利用政府采購(gòu)來(lái)限制其他國(guó)家的產(chǎn)品，以擴(kuò)大本國(guó)市場(chǎng)需求，促進(jìn)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但與此同時(shí)，我國(guó)在國(guó)貨采購(gòu)方面仍面臨標(biāo)準(zhǔn)不明確、操作缺乏依據(jù)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如何解決上述難題？中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東提出了自己的看法——國(guó)貨采購(gòu)既要定標(biāo)準(zhǔn)也要抓執(zhí)行。
標(biāo)準(zhǔn)有哪些
明確國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)國(guó)貨采購(gòu)規(guī)范化、程序化、制度化的首要路徑。對(duì)于什么是國(guó)貨這一問(wèn)題，徐煥東其實(shí)很早就做過(guò)探討并發(fā)表了相關(guān)論文。他認(rèn)為，世界各國(guó)都有自己不同的概念和定義，其中最原始、最簡(jiǎn)單的定義大都是指在本國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)和提供的貨物。也就是說(shuō)，凡由境內(nèi)生產(chǎn)和提供的就是本國(guó)貨，由境外生產(chǎn)和提供的就是非本國(guó)貨。
“但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日趨復(fù)雜，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化、經(jīng)濟(jì)投資主體多元化和經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜化，原有的判定國(guó)貨與非國(guó)貨的方法已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)?！毙鞜|告訴記者，在當(dāng)今國(guó)際經(jīng)濟(jì)條件下，判斷某一產(chǎn)品是否屬于本國(guó)貨，需要從不同角度綜合考慮多種因素。
據(jù)介紹，目前業(yè)內(nèi)主要有兩種標(biāo)準(zhǔn)呼聲較高：第一種是價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)產(chǎn)因素在產(chǎn)品總價(jià)值中所占的價(jià)值比率。隨著跨國(guó)公司業(yè)務(wù)的增加以及經(jīng)濟(jì)投資主體的多元化，許多產(chǎn)品在國(guó)產(chǎn)與非國(guó)產(chǎn)方面已經(jīng)形成了“你中有我、我中有你”的局面。在政府采購(gòu)操作過(guò)程中，難以判斷的正是這些介于本國(guó)貨與非本國(guó)貨之間的混合產(chǎn)品，原因在于它們可能兼有多個(gè)國(guó)家或地區(qū)的“身份”。若采用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)，則可以依據(jù)這些混合產(chǎn)品在境內(nèi)與境外形成的價(jià)值比率高低來(lái)判斷其屬性。在一般情況下，衡量比率高低的基本依據(jù)比率是50%。也就是說(shuō)，產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)形成的價(jià)值比率超過(guò)50%就是本國(guó)貨，否則就是非本國(guó)貨。
那么是否有特殊情況呢？徐煥東對(duì)此表示，在采用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要注意以下三種情況：其一，對(duì)于中外合資、中外合作、外國(guó)獨(dú)資企業(yè)在中國(guó)生產(chǎn)、加工、制造或提供的產(chǎn)品，其價(jià)值在中國(guó)境內(nèi)的增值部分超過(guò)50%才可以判定為本國(guó)貨，反之則為非本國(guó)貨。其二，對(duì)于在外國(guó)注冊(cè)的本國(guó)企業(yè)，若其生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品主要使用的是境外原材料、勞務(wù)，且其中在國(guó)外形成的產(chǎn)品價(jià)值超過(guò)50%，則當(dāng)該產(chǎn)品被銷售到國(guó)內(nèi)時(shí)，仍應(yīng)判定為非本國(guó)貨，反之則可判定為本國(guó)貨。其三，對(duì)于中國(guó)出口的產(chǎn)品，若未經(jīng)過(guò)復(fù)雜加工，又被銷售回國(guó)，且其國(guó)產(chǎn)價(jià)值比率仍在50%以上，則仍應(yīng)屬于本國(guó)貨。
“平心而論，價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中有一定的難度，需要做比較細(xì)致的工作。這主要是因?yàn)閮r(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)需要產(chǎn)品成本價(jià)值量的計(jì)算，特別是在50%之間的區(qū)域確定?！毙鞜|補(bǔ)充說(shuō)，目前我國(guó)產(chǎn)品成本價(jià)值計(jì)算比較復(fù)雜，一些成本分?jǐn)倓澐植](méi)有十分明確的界限。因此，若使用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)，還需要有明確的制度約束，即采購(gòu)單位有權(quán)要求供應(yīng)商提供混合產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)、國(guó)外價(jià)值構(gòu)成，且供應(yīng)商對(duì)所提供的信息承擔(dān)法律責(zé)任。
第二種呼聲較高的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)是注冊(cè)地或國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)。“注冊(cè)地或國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)供應(yīng)商的注冊(cè)地和國(guó)籍而言，也就是人們常說(shuō)的外國(guó)廠商和外國(guó)人的概念?！毙鞜|解釋說(shuō)，以某地區(qū)在《外國(guó)廠商參與非條約協(xié)定采購(gòu)處理辦法》中規(guī)定為例，所稱的外國(guó)廠商是指未取得本地區(qū)國(guó)籍的自然人，或者依外國(guó)法律登記的法人、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體。在工程與貨物采購(gòu)方面，劃分本國(guó)貨與非本國(guó)貨，與注冊(cè)地和國(guó)籍并不一定產(chǎn)生必然聯(lián)系。但在勞務(wù)服務(wù)采購(gòu)方面，兩者是有內(nèi)在聯(lián)系的。
他認(rèn)為，在一般情況下，注冊(cè)地和國(guó)籍是勞務(wù)服務(wù)原產(chǎn)地認(rèn)定的重要依據(jù)。仍以某地區(qū)為例，其對(duì)于非《政府采購(gòu)協(xié)定》成員在勞務(wù)服務(wù)上的認(rèn)定，就是以注冊(cè)地和國(guó)籍為主要依據(jù)，即“勞務(wù)之原產(chǎn)地，除法令另有規(guī)定者外，依實(shí)際提供勞務(wù)者之國(guó)籍或登記地認(rèn)定之。屬于自然人者，依國(guó)籍認(rèn)定之；非屬自然人者，依登記地認(rèn)定之?！?/p>
“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)于勞務(wù)服務(wù)的采購(gòu)也在不斷增加，勞務(wù)服務(wù)采購(gòu)能否把握好國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)，同樣十分重要?！毙鞜|說(shuō)。
如何抓執(zhí)行
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第十條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)，但有特殊情況的除外。可以說(shuō)，法律意向與要求都已十分明確。但在實(shí)務(wù)操作中，國(guó)貨采購(gòu)仍缺乏具體的操作規(guī)定和依據(jù)。
“有鑒于此，在明確了國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)后，接下來(lái)需要從制度層面入手，多環(huán)節(jié)、全方位采取措施，下大力氣抓執(zhí)行?！毙鞜|強(qiáng)調(diào)，必須從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)：一是建立完善的國(guó)貨認(rèn)定制度；二是建立非國(guó)貨采購(gòu)許可制度。
他認(rèn)為，在國(guó)貨認(rèn)定制度方面，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序及認(rèn)定主體等。例如，認(rèn)定程序是指在哪個(gè)環(huán)節(jié)上必須確定國(guó)貨屬性并對(duì)國(guó)貨屬性進(jìn)行審定；對(duì)于產(chǎn)品是否屬于國(guó)貨，應(yīng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)定才具有法律效力等。
為何要建立非國(guó)貨采購(gòu)許可制度？徐煥東表示，當(dāng)國(guó)貨無(wú)法滿足社會(huì)公共需求和政府履職需要時(shí)，仍需要采購(gòu)非國(guó)貨。因此，有必要建立非國(guó)貨采購(gòu)許可制度。
事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》已列出了政府采購(gòu)非國(guó)貨的三種情況，即需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的；為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行采購(gòu)的；其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。也就是說(shuō)，如果屬于上述情況，則可以采購(gòu)非本國(guó)貨。
對(duì)此，徐煥東認(rèn)為，采購(gòu)非國(guó)貨的情況表述還需進(jìn)一步明確和完善。其一，明確“在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取”的含意。由于采購(gòu)實(shí)質(zhì)上是為了獲取某種特定的功能，因此，法律細(xì)則至少應(yīng)該規(guī)定三個(gè)條件：一是證明政府所需要的；二是在國(guó)內(nèi)無(wú)法獲取的功能；三是國(guó)內(nèi)其他產(chǎn)品無(wú)法替代的功能。由此可知，只有在功能必要且在國(guó)內(nèi)無(wú)法獲取、無(wú)法替代的情況下，才考慮采購(gòu)非本國(guó)貨。
其二，從價(jià)格、質(zhì)量等方面明確何為“合理的商業(yè)條件”。以價(jià)格因素為例，應(yīng)當(dāng)明確在何種情況下采購(gòu)本國(guó)貨的價(jià)格是不合理的。比如，當(dāng)本國(guó)貨的價(jià)格高于非本國(guó)貨的50%，則可界定為采購(gòu)本國(guó)貨的商業(yè)條件不合理。同時(shí)，如果出現(xiàn)了不合理的價(jià)格條件，是否能夠通過(guò)相應(yīng)的辦法來(lái)很好地解決。否則，“不合理的商業(yè)條件”可能會(huì)成為采購(gòu)國(guó)貨的阻礙、采購(gòu)非國(guó)貨的借口。
其三，法律規(guī)定“為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行的采購(gòu)”可以采購(gòu)非本國(guó)貨，但這里需要明確，如果在中國(guó)境外使用而在中國(guó)境內(nèi)采購(gòu)時(shí)，是否仍應(yīng)該采購(gòu)本國(guó)貨。
“除了制度建設(shè)，文化建設(shè)也不容忽視?！毙鞜|強(qiáng)調(diào)，國(guó)貨采購(gòu)從某種意義上說(shuō)是一個(gè)文化問(wèn)題。樹(shù)立和塑造保護(hù)國(guó)貨、使用國(guó)貨、采購(gòu)國(guó)貨的國(guó)貨文化，是做好政府采購(gòu)國(guó)貨的基礎(chǔ)和根本。政府機(jī)構(gòu)及其工作人員是熱愛(ài)國(guó)貨、支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是追求進(jìn)口、崇尚高檔，在很大程度上影響了其采購(gòu)什么和向誰(shuí)采購(gòu)的價(jià)值取向。
他分析說(shuō)，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于生產(chǎn)力落后及其他原因，一些人產(chǎn)生了崇洋媚外的心理，以使用進(jìn)口貨為榮，甚至鄙視國(guó)貨，或者不計(jì)成本地片面追求高功能、多功能的進(jìn)口產(chǎn)品。一些采購(gòu)單位出于使用習(xí)慣和個(gè)人便利等原因，不計(jì)公共成本，仍堅(jiān)持采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品或服務(wù)。也有一些采購(gòu)單位法制觀念、規(guī)則意識(shí)淡漠，不按照法律辦事，或者采取“上有政策、下有對(duì)策”的方式，逃避采購(gòu)國(guó)貨的約束。
“雖然自我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》頒布后，政府采購(gòu)國(guó)貨的意識(shí)有了很大的增強(qiáng)，但文化和習(xí)慣的改變并不是輕而易舉的事，需要我們運(yùn)用宣傳、教育、懲戒等方式，強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織熱愛(ài)國(guó)貨、使用國(guó)貨、采購(gòu)國(guó)貨的意識(shí)和觀念。同時(shí)，倡導(dǎo)采購(gòu)國(guó)貨的文化，還能在很大程度上影響社會(huì)其他主體的采購(gòu)行為?！毙鞜|進(jìn)一步解釋道。
此外，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)貨采購(gòu)規(guī)范化，關(guān)鍵還要加強(qiáng)監(jiān)督。對(duì)此，徐煥東認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)貨采購(gòu)還存在監(jiān)督管理方面的問(wèn)題。例如，由于政府采購(gòu)國(guó)貨的規(guī)則有待完善，導(dǎo)致監(jiān)督依據(jù)難以把握；部分管理部門存在人員少、瑣事多、業(yè)務(wù)不夠熟練及相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)知識(shí)缺乏等問(wèn)題，導(dǎo)致其對(duì)國(guó)貨采購(gòu)問(wèn)題無(wú)暇顧及或者不能明確判斷；由于政府采購(gòu)的產(chǎn)品千差萬(wàn)別，既有純本國(guó)貨或純外國(guó)貨，也有國(guó)內(nèi)和國(guó)外不同價(jià)值構(gòu)成、不同股份構(gòu)成等混合產(chǎn)品，導(dǎo)致在價(jià)值構(gòu)成計(jì)算體系不健全的情況下，監(jiān)管的難度較大；一些采購(gòu)單位及管理部門對(duì)國(guó)貨采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致國(guó)貨采購(gòu)疏于管理等。
徐煥東建議，一是在政府采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)，需要對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行審核，剔除各種沒(méi)有正當(dāng)理由的非國(guó)貨采購(gòu)安排。二是在采購(gòu)實(shí)施環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的審查。對(duì)于需要采購(gòu)非本國(guó)貨的項(xiàng)目，對(duì)其采購(gòu)條件實(shí)行嚴(yán)格審核。若未來(lái)采用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定國(guó)貨，則對(duì)于存在價(jià)值混合的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商提供產(chǎn)品價(jià)值構(gòu)成比例。三是在投訴處理環(huán)節(jié)，對(duì)于各種關(guān)于國(guó)貨采購(gòu)的投訴，相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，按照投訴線索詳細(xì)開(kāi)展調(diào)查。
“只有在制度建設(shè)、文化建設(shè)、監(jiān)督與管理方面下足功夫，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)貨采購(gòu)的規(guī)范化、程序化、制度化?！毙鞜|總結(jié)說(shuō)。（記者 張舒慧）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
