——訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東
在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)面臨巨大阻力、國際金融危機(jī)日益加劇之際，不少國家紛紛利用政府采購來限制其他國家的產(chǎn)品，以擴(kuò)大本國市場(chǎng)需求，促進(jìn)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但與此同時(shí)，我國在國貨采購方面仍面臨標(biāo)準(zhǔn)不明確、操作缺乏依據(jù)等現(xiàn)實(shí)問題。如何解決上述難題？中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東提出了自己的看法——國貨采購既要定標(biāo)準(zhǔn)也要抓執(zhí)行。
標(biāo)準(zhǔn)有哪些
明確國貨界定標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)國貨采購規(guī)范化、程序化、制度化的首要路徑。對(duì)于什么是國貨這一問題，徐煥東其實(shí)很早就做過探討并發(fā)表了相關(guān)論文。他認(rèn)為，世界各國都有自己不同的概念和定義，其中最原始、最簡(jiǎn)單的定義大都是指在本國境內(nèi)生產(chǎn)和提供的貨物。也就是說，凡由境內(nèi)生產(chǎn)和提供的就是本國貨，由境外生產(chǎn)和提供的就是非本國貨。
“但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日趨復(fù)雜，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化、經(jīng)濟(jì)投資主體多元化和經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜化，原有的判定國貨與非國貨的方法已無法適應(yīng)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)?！毙鞜|告訴記者，在當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)條件下，判斷某一產(chǎn)品是否屬于本國貨，需要從不同角度綜合考慮多種因素。
據(jù)介紹，目前業(yè)內(nèi)主要有兩種標(biāo)準(zhǔn)呼聲較高：第一種是價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)，即國產(chǎn)因素在產(chǎn)品總價(jià)值中所占的價(jià)值比率。隨著跨國公司業(yè)務(wù)的增加以及經(jīng)濟(jì)投資主體的多元化，許多產(chǎn)品在國產(chǎn)與非國產(chǎn)方面已經(jīng)形成了“你中有我、我中有你”的局面。在政府采購操作過程中，難以判斷的正是這些介于本國貨與非本國貨之間的混合產(chǎn)品，原因在于它們可能兼有多個(gè)國家或地區(qū)的“身份”。若采用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)，則可以依據(jù)這些混合產(chǎn)品在境內(nèi)與境外形成的價(jià)值比率高低來判斷其屬性。在一般情況下，衡量比率高低的基本依據(jù)比率是50%。也就是說，產(chǎn)品在國內(nèi)形成的價(jià)值比率超過50%就是本國貨，否則就是非本國貨。
那么是否有特殊情況呢？徐煥東對(duì)此表示，在采用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要注意以下三種情況：其一，對(duì)于中外合資、中外合作、外國獨(dú)資企業(yè)在中國生產(chǎn)、加工、制造或提供的產(chǎn)品，其價(jià)值在中國境內(nèi)的增值部分超過50%才可以判定為本國貨，反之則為非本國貨。其二，對(duì)于在外國注冊(cè)的本國企業(yè)，若其生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品主要使用的是境外原材料、勞務(wù)，且其中在國外形成的產(chǎn)品價(jià)值超過50%，則當(dāng)該產(chǎn)品被銷售到國內(nèi)時(shí)，仍應(yīng)判定為非本國貨，反之則可判定為本國貨。其三，對(duì)于中國出口的產(chǎn)品，若未經(jīng)過復(fù)雜加工，又被銷售回國，且其國產(chǎn)價(jià)值比率仍在50%以上，則仍應(yīng)屬于本國貨。
“平心而論，價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中有一定的難度，需要做比較細(xì)致的工作。這主要是因?yàn)閮r(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)需要產(chǎn)品成本價(jià)值量的計(jì)算，特別是在50%之間的區(qū)域確定。”徐煥東補(bǔ)充說，目前我國產(chǎn)品成本價(jià)值計(jì)算比較復(fù)雜，一些成本分?jǐn)倓澐植]有十分明確的界限。因此，若使用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)，還需要有明確的制度約束，即采購單位有權(quán)要求供應(yīng)商提供混合產(chǎn)品的國內(nèi)、國外價(jià)值構(gòu)成，且供應(yīng)商對(duì)所提供的信息承擔(dān)法律責(zé)任。
第二種呼聲較高的國貨界定標(biāo)準(zhǔn)是注冊(cè)地或國籍標(biāo)準(zhǔn)?！白?cè)地或國籍標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)供應(yīng)商的注冊(cè)地和國籍而言，也就是人們常說的外國廠商和外國人的概念?！毙鞜|解釋說，以某地區(qū)在《外國廠商參與非條約協(xié)定采購處理辦法》中規(guī)定為例，所稱的外國廠商是指未取得本地區(qū)國籍的自然人，或者依外國法律登記的法人、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體。在工程與貨物采購方面，劃分本國貨與非本國貨，與注冊(cè)地和國籍并不一定產(chǎn)生必然聯(lián)系。但在勞務(wù)服務(wù)采購方面，兩者是有內(nèi)在聯(lián)系的。
他認(rèn)為，在一般情況下，注冊(cè)地和國籍是勞務(wù)服務(wù)原產(chǎn)地認(rèn)定的重要依據(jù)。仍以某地區(qū)為例，其對(duì)于非《政府采購協(xié)定》成員在勞務(wù)服務(wù)上的認(rèn)定，就是以注冊(cè)地和國籍為主要依據(jù)，即“勞務(wù)之原產(chǎn)地，除法令另有規(guī)定者外，依實(shí)際提供勞務(wù)者之國籍或登記地認(rèn)定之。屬于自然人者，依國籍認(rèn)定之；非屬自然人者，依登記地認(rèn)定之?！?/p>
“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)于勞務(wù)服務(wù)的采購也在不斷增加，勞務(wù)服務(wù)采購能否把握好國貨標(biāo)準(zhǔn)，同樣十分重要。”徐煥東說。
如何抓執(zhí)行
現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）第十條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)，但有特殊情況的除外?？梢哉f，法律意向與要求都已十分明確。但在實(shí)務(wù)操作中，國貨采購仍缺乏具體的操作規(guī)定和依據(jù)。
“有鑒于此，在明確了國貨標(biāo)準(zhǔn)后，接下來需要從制度層面入手，多環(huán)節(jié)、全方位采取措施，下大力氣抓執(zhí)行?！毙鞜|強(qiáng)調(diào)，必須從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)：一是建立完善的國貨認(rèn)定制度；二是建立非國貨采購許可制度。
他認(rèn)為，在國貨認(rèn)定制度方面，應(yīng)當(dāng)明確國貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序及認(rèn)定主體等。例如，認(rèn)定程序是指在哪個(gè)環(huán)節(jié)上必須確定國貨屬性并對(duì)國貨屬性進(jìn)行審定；對(duì)于產(chǎn)品是否屬于國貨，應(yīng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來認(rèn)定才具有法律效力等。
為何要建立非國貨采購許可制度？徐煥東表示，當(dāng)國貨無法滿足社會(huì)公共需求和政府履職需要時(shí)，仍需要采購非國貨。因此，有必要建立非國貨采購許可制度。
事實(shí)上，我國現(xiàn)行《政府采購法》已列出了政府采購非國貨的三種情況，即需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取的；為在中國境外使用而進(jìn)行采購的；其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。也就是說，如果屬于上述情況，則可以采購非本國貨。
對(duì)此，徐煥東認(rèn)為，采購非國貨的情況表述還需進(jìn)一步明確和完善。其一，明確“在中國境內(nèi)無法獲取”的含意。由于采購實(shí)質(zhì)上是為了獲取某種特定的功能，因此，法律細(xì)則至少應(yīng)該規(guī)定三個(gè)條件：一是證明政府所需要的；二是在國內(nèi)無法獲取的功能；三是國內(nèi)其他產(chǎn)品無法替代的功能。由此可知，只有在功能必要且在國內(nèi)無法獲取、無法替代的情況下，才考慮采購非本國貨。
其二，從價(jià)格、質(zhì)量等方面明確何為“合理的商業(yè)條件”。以價(jià)格因素為例，應(yīng)當(dāng)明確在何種情況下采購本國貨的價(jià)格是不合理的。比如，當(dāng)本國貨的價(jià)格高于非本國貨的50%，則可界定為采購本國貨的商業(yè)條件不合理。同時(shí)，如果出現(xiàn)了不合理的價(jià)格條件，是否能夠通過相應(yīng)的辦法來很好地解決。否則，“不合理的商業(yè)條件”可能會(huì)成為采購國貨的阻礙、采購非國貨的借口。
其三，法律規(guī)定“為在中國境外使用而進(jìn)行的采購”可以采購非本國貨，但這里需要明確，如果在中國境外使用而在中國境內(nèi)采購時(shí)，是否仍應(yīng)該采購本國貨。
“除了制度建設(shè)，文化建設(shè)也不容忽視?！毙鞜|強(qiáng)調(diào)，國貨采購從某種意義上說是一個(gè)文化問題。樹立和塑造保護(hù)國貨、使用國貨、采購國貨的國貨文化，是做好政府采購國貨的基礎(chǔ)和根本。政府機(jī)構(gòu)及其工作人員是熱愛國貨、支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是追求進(jìn)口、崇尚高檔，在很大程度上影響了其采購什么和向誰采購的價(jià)值取向。
他分析說，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于生產(chǎn)力落后及其他原因，一些人產(chǎn)生了崇洋媚外的心理，以使用進(jìn)口貨為榮，甚至鄙視國貨，或者不計(jì)成本地片面追求高功能、多功能的進(jìn)口產(chǎn)品。一些采購單位出于使用習(xí)慣和個(gè)人便利等原因，不計(jì)公共成本，仍堅(jiān)持采購進(jìn)口產(chǎn)品或服務(wù)。也有一些采購單位法制觀念、規(guī)則意識(shí)淡漠，不按照法律辦事，或者采取“上有政策、下有對(duì)策”的方式，逃避采購國貨的約束。
“雖然自我國現(xiàn)行《政府采購法》頒布后，政府采購國貨的意識(shí)有了很大的增強(qiáng)，但文化和習(xí)慣的改變并不是輕而易舉的事，需要我們運(yùn)用宣傳、教育、懲戒等方式，強(qiáng)化國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織熱愛國貨、使用國貨、采購國貨的意識(shí)和觀念。同時(shí)，倡導(dǎo)采購國貨的文化，還能在很大程度上影響社會(huì)其他主體的采購行為?！毙鞜|進(jìn)一步解釋道。
此外，要想實(shí)現(xiàn)國貨采購規(guī)范化，關(guān)鍵還要加強(qiáng)監(jiān)督。對(duì)此，徐煥東認(rèn)為，當(dāng)前國貨采購還存在監(jiān)督管理方面的問題。例如，由于政府采購國貨的規(guī)則有待完善，導(dǎo)致監(jiān)督依據(jù)難以把握；部分管理部門存在人員少、瑣事多、業(yè)務(wù)不夠熟練及相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)知識(shí)缺乏等問題，導(dǎo)致其對(duì)國貨采購問題無暇顧及或者不能明確判斷；由于政府采購的產(chǎn)品千差萬別，既有純本國貨或純外國貨，也有國內(nèi)和國外不同價(jià)值構(gòu)成、不同股份構(gòu)成等混合產(chǎn)品，導(dǎo)致在價(jià)值構(gòu)成計(jì)算體系不健全的情況下，監(jiān)管的難度較大；一些采購單位及管理部門對(duì)國貨采購的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致國貨采購疏于管理等。
徐煥東建議，一是在政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)，需要對(duì)采購需求進(jìn)行審核，剔除各種沒有正當(dāng)理由的非國貨采購安排。二是在采購實(shí)施環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的審查。對(duì)于需要采購非本國貨的項(xiàng)目，對(duì)其采購條件實(shí)行嚴(yán)格審核。若未來采用價(jià)值比率標(biāo)準(zhǔn)來界定國貨，則對(duì)于存在價(jià)值混合的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商提供產(chǎn)品價(jià)值構(gòu)成比例。三是在投訴處理環(huán)節(jié)，對(duì)于各種關(guān)于國貨采購的投訴，相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，按照投訴線索詳細(xì)開展調(diào)查。
“只有在制度建設(shè)、文化建設(shè)、監(jiān)督與管理方面下足功夫，才能真正實(shí)現(xiàn)國貨采購的規(guī)范化、程序化、制度化?！毙鞜|總結(jié)說。（記者 張舒慧）
來源：中國政府采購報(bào)
