賴登凌 劉寧波 楊利影
作為政府采購(gòu)活動(dòng)的源頭，采購(gòu)需求內(nèi)容是否清楚、表述是否規(guī)范、含義是否準(zhǔn)確，在很大程度上決定了政府采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)量和效果。如何有效壓實(shí)采購(gòu)人在需求管理方面的主體責(zé)任，促進(jìn)需采兩側(cè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，打通需采銜接的堵點(diǎn)、卡點(diǎn)，是保障軍隊(duì)采購(gòu)提質(zhì)增效的重點(diǎn)。本文試圖梳理采購(gòu)需求管理工作中的瓶頸難題，并提出相關(guān)的優(yōu)化建議，旨在助力軍隊(duì)采購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。
瓶頸難題
——需求形成不夠嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。一是采購(gòu)目標(biāo)不夠明晰，導(dǎo)致重復(fù)采購(gòu)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，對(duì)于以前年度還在進(jìn)行的項(xiàng)目，因信息不暢、管理不細(xì)等原因，本年度重復(fù)提報(bào)采購(gòu)需求；對(duì)于庫(kù)存充足且暫時(shí)無(wú)大項(xiàng)消耗計(jì)劃的項(xiàng)目，存在例行性提報(bào)采購(gòu)需求的問(wèn)題；對(duì)于同類(lèi)產(chǎn)品或服務(wù)，因統(tǒng)籌不夠、測(cè)算不準(zhǔn)等原因，存在反復(fù)采購(gòu)的情況，間接增加了采購(gòu)人員的工作負(fù)擔(dān)，削弱了集中采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)。
二是預(yù)算編制不夠科學(xué)，導(dǎo)致價(jià)格畸高或畸低的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，預(yù)算金額偏高，可能會(huì)預(yù)留出較大的利潤(rùn)空間，容易引發(fā)價(jià)格虛高等問(wèn)題；預(yù)算金額偏低，可能會(huì)無(wú)法保證供應(yīng)商的合理利潤(rùn)，容易引發(fā)供應(yīng)商響應(yīng)不足、流標(biāo)、廢標(biāo)等問(wèn)題；簡(jiǎn)單抄襲以前年度或同類(lèi)產(chǎn)品預(yù)算，則可能因產(chǎn)品迭代更新而成本降低，也可能因產(chǎn)品研發(fā)投入多或者原材料價(jià)格上漲而成本驟增，造成預(yù)算發(fā)生較大變化。
三是意向公開(kāi)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致描述含糊不清的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，項(xiàng)目名稱似是而非，很難看出采購(gòu)單位真正想要什么；“數(shù)量一批，滿足我部提出的所有功能性指標(biāo)”等需求概況的表述籠統(tǒng)；“與相關(guān)意向公司對(duì)接后形成初步參數(shù)”等初步技術(shù)參數(shù)形同虛設(shè)。雖然采購(gòu)意向公開(kāi)只是供應(yīng)商初步了解采購(gòu)安排的參考，但類(lèi)似上述采購(gòu)意向公開(kāi)的描述僅僅是程序上走過(guò)場(chǎng),導(dǎo)致政策效果大打折扣。
——調(diào)查論證不夠深入扎實(shí)。一是市場(chǎng)調(diào)查不夠深入，導(dǎo)致調(diào)查結(jié)論偏離客觀實(shí)際。例如，調(diào)查準(zhǔn)備不充分、調(diào)查選樣不科學(xué)、調(diào)查過(guò)程不細(xì)致等，可能造成調(diào)查雙方信息不對(duì)稱，進(jìn)而影響調(diào)查效果；相關(guān)調(diào)查資料在整理歸檔時(shí)不及時(shí)或未歸檔，造成后續(xù)在對(duì)接采購(gòu)服務(wù)站時(shí)面對(duì)疑問(wèn)說(shuō)不清或沒(méi)依據(jù)。
二是參數(shù)設(shè)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致表述不夠規(guī)范。例如，將網(wǎng)絡(luò)查詢后的參數(shù)一字不改地照搬，不管市面上還有沒(méi)有這類(lèi)產(chǎn)品；用戶代表怎么描述就怎么設(shè)，不管實(shí)際需求和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)；僅明確某一項(xiàng)參數(shù)，其余參數(shù)完全照搬某一品牌。
三是不區(qū)分情況而機(jī)械選取論證專(zhuān)家。筆者認(rèn)為，論證環(huán)節(jié)不要求隨機(jī)抽取論證專(zhuān)家，就是為了保證專(zhuān)業(yè)、精準(zhǔn)、高效，克服專(zhuān)家?guī)鞌?shù)量有限、分類(lèi)較粗、經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)實(shí)矛盾，但現(xiàn)實(shí)中，很多單位將這一環(huán)節(jié)簡(jiǎn)單化，甚至“一刀切”“一抽了事”，嚴(yán)重影響了采購(gòu)需求編制論證的質(zhì)量。
——標(biāo)準(zhǔn)要求不夠精準(zhǔn)合理。一是技術(shù)要求不夠清晰。例如，部分采購(gòu)人簡(jiǎn)單查閱以往采購(gòu)信息或是直接交給特定供應(yīng)商提供參數(shù)，不管這一做法是否會(huì)造成標(biāo)準(zhǔn)具有指向性；指標(biāo)參數(shù)過(guò)于精確，尺寸、重量、體積等設(shè)為固定值，而不是合理的區(qū)間范圍。
二是經(jīng)濟(jì)要求不夠合理。比如，對(duì)于運(yùn)輸服務(wù)，有些服務(wù)需求明確“裝完全部物資需要100臺(tái)車(chē)”，但按100臺(tái)車(chē)一次拉完還是50臺(tái)車(chē)兩次拉完卻未明確。實(shí)際上，這兩種方式對(duì)供應(yīng)商的調(diào)度能力、利潤(rùn)占比等有著決定性影響。筆者認(rèn)為，類(lèi)似上述情況，一方面較難啟動(dòng)后續(xù)采購(gòu)，另一方面容易造成后期履約糾紛。
——實(shí)施意見(jiàn)不夠契合實(shí)際。一是方式選擇不科學(xué)。采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)，按照不同采購(gòu)方式的適用情形，提出擬采用的采購(gòu)方式。但實(shí)踐中，部分采購(gòu)單位過(guò)度強(qiáng)調(diào)招標(biāo)方式，對(duì)于非招標(biāo)方式不愿用也不敢用。例如，對(duì)于有的涉密且又無(wú)法進(jìn)行脫密處理的項(xiàng)目，部分采購(gòu)單位仍選用公開(kāi)招標(biāo)方式；有的采購(gòu)單位明知采購(gòu)需求有傾向性，且滿足要求的潛在供應(yīng)商達(dá)不到公開(kāi)招標(biāo)最低3家的數(shù)量要求，仍選用公開(kāi)招標(biāo)方式。
二是資格條件不合規(guī)。例如，還存在違規(guī)將企業(yè)規(guī)模、銷(xiāo)售業(yè)績(jī)、注冊(cè)地等設(shè)置為供應(yīng)商資格條件或變相隱藏設(shè)為技術(shù)參數(shù)中的實(shí)質(zhì)性條款等情況。
三是評(píng)審方法不合適。部分采購(gòu)單位在潛意識(shí)里認(rèn)為，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法中的低價(jià)優(yōu)先一定會(huì)影響或制約采購(gòu)質(zhì)量，于是盲目追求質(zhì)量?jī)?yōu)先法或違規(guī)在物資項(xiàng)目中使用基準(zhǔn)價(jià)法。
——審查提報(bào)不及時(shí)高效。一是需求審查不到位。采購(gòu)單位在提報(bào)需求前有一般審查和重點(diǎn)審查兩個(gè)環(huán)節(jié)，但目前一般審查時(shí)常存在“缺斤短兩”的情況，有的不會(huì)審，有的則認(rèn)為前有需求部門(mén)、后有采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不用審。
二是需求提報(bào)不及時(shí)。例如，有些采購(gòu)單位是業(yè)務(wù)人員臨時(shí)接手項(xiàng)目，在其熟悉政策過(guò)程中相當(dāng)于又將項(xiàng)目流程走了一遍，耽擱了大量時(shí)間；還有些采購(gòu)單位對(duì)此不夠重視，等截止時(shí)間快到了才發(fā)現(xiàn)需求提報(bào)環(huán)環(huán)相扣，鑒于很多環(huán)節(jié)的時(shí)限要求，此時(shí)想讓流程提速也難。
意見(jiàn)建議
——從源頭上擴(kuò)大供應(yīng)商參與響應(yīng)的廣度與深度。無(wú)論在市場(chǎng)考察還是在供應(yīng)商咨詢等環(huán)節(jié)，要廣泛宣傳政策，引導(dǎo)供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)，防止因一些非關(guān)鍵因素的不合理、有歧義造成供應(yīng)商核算難、響應(yīng)難。比如，交貨地點(diǎn)過(guò)于分散，造成附加物流成本超過(guò)物資本身；附加服務(wù)不合理；售后服務(wù)不合客觀實(shí)際等。這些雖看似影響不大，但很容易影響供應(yīng)商的響應(yīng)意愿。
——從源頭規(guī)范采購(gòu)單位的需求編制工作。不斷完善標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)參數(shù)庫(kù)或服務(wù)要求庫(kù)，至少區(qū)分優(yōu)質(zhì)、一般兩個(gè)檔次，方便采購(gòu)單位結(jié)合單位實(shí)際及采購(gòu)目標(biāo)進(jìn)行匹配選定。梳理匯編各類(lèi)國(guó)標(biāo)、軍標(biāo)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件，并動(dòng)態(tài)更新。依托采購(gòu)平臺(tái)，開(kāi)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范專(zhuān)欄，方便采購(gòu)單位、采購(gòu)機(jī)構(gòu)及監(jiān)督部門(mén)等查閱參考，避免標(biāo)準(zhǔn)查閱難、下載貴，以及誤用過(guò)期標(biāo)準(zhǔn)或引用錯(cuò)誤等。依托采購(gòu)平臺(tái)探索市場(chǎng)調(diào)查平臺(tái)化。例如，通過(guò)接入政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)、公共資源交易平臺(tái)、電商平臺(tái)等，發(fā)起市場(chǎng)調(diào)查邀請(qǐng)，概略摸清市場(chǎng)供應(yīng)潛力、市場(chǎng)價(jià)格概況、大致配置標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵信息，克服線下跑市場(chǎng)的麻煩和局限，提升市場(chǎng)調(diào)查的質(zhì)效。
——采取輪候?qū)徍酥疲贡撇少?gòu)需求一次成形。對(duì)于大多數(shù)采購(gòu)單位來(lái)講，確定集中采購(gòu)的規(guī)模、數(shù)量等絕非兒戲，應(yīng)審慎敲定。對(duì)此，筆者認(rèn)為，采取輪候?qū)徍酥瓶赡芨茖W(xué)、高效。具體來(lái)說(shuō)，將每月的單周設(shè)為集中提報(bào)期、雙周設(shè)為集中審核期；采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以組織初核人員、相關(guān)專(zhuān)家、采購(gòu)單位代表及復(fù)核人員集中辦公，面對(duì)面審核，現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題；對(duì)于部分簡(jiǎn)單項(xiàng)目，可探索初核、復(fù)核同步組織，克服零散提報(bào)審核難以集中等問(wèn)題；在審核中一旦發(fā)現(xiàn)需求要素不全、需求調(diào)查走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題，可直接駁回，并至少延遲一個(gè)提報(bào)周期才能再次提報(bào)。如此一來(lái)，既能保證采購(gòu)單位有充足時(shí)間完善采購(gòu)需求，又能形成一定審核壓力，防止個(gè)別采購(gòu)單位需求管理隨意化，倒逼采購(gòu)需求一次成形。
——立足結(jié)果，推進(jìn)采購(gòu)需求精準(zhǔn)調(diào)查。當(dāng)前政策對(duì)采購(gòu)需求管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、形式等都作了較為詳盡的描述和界定，有力地推動(dòng)了采購(gòu)需求管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)“程序正確”向“結(jié)果滿意”轉(zhuǎn)變方面還可進(jìn)一步深化拓展。對(duì)于物資類(lèi)項(xiàng)目，可以要求在采購(gòu)需求調(diào)查情況中列明三個(gè)以上不同品牌型號(hào)的標(biāo)的物資、技術(shù)參數(shù)、市場(chǎng)價(jià)格等；對(duì)于服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，可以要求在采購(gòu)需求調(diào)查情況中列明服務(wù)涉及的人力資源成本、配套設(shè)施成本、市場(chǎng)價(jià)格等。一方面，倒逼采購(gòu)單位真調(diào)查，防止走過(guò)場(chǎng)；另一方面，方便采購(gòu)機(jī)構(gòu)比對(duì)復(fù)核，快速了解項(xiàng)目真實(shí)情況。此外，還可依托提供的數(shù)據(jù)推演論證評(píng)分細(xì)則是否科學(xué)合理，反向驗(yàn)證并優(yōu)化采購(gòu)文件，從而提高采購(gòu)文件與采購(gòu)目標(biāo)的匹配度，更好實(shí)現(xiàn)“結(jié)果滿意”。
——推進(jìn)需采深度融合。目前，采購(gòu)單位在收到采購(gòu)機(jī)構(gòu)反饋的意見(jiàn)建議后，對(duì)于采納的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行書(shū)面函復(fù)；對(duì)于不予采納的，應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)機(jī)構(gòu)協(xié)商解決，并形成書(shū)面材料。如果雙方不能達(dá)成一致意見(jiàn)，則應(yīng)當(dāng)報(bào)采購(gòu)機(jī)構(gòu)上級(jí)管理部門(mén)協(xié)調(diào)解決。其中，技術(shù)要求和經(jīng)濟(jì)要求通常以采購(gòu)單位意見(jiàn)為主，組織實(shí)施的相關(guān)事項(xiàng)通常以采購(gòu)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)為主。筆者認(rèn)為，上述政策雖然較好地解決了職責(zé)界定不清、責(zé)任雙方推諉扯皮等問(wèn)題，但實(shí)踐中，若一方堅(jiān)持己見(jiàn)，另一方往往只能被動(dòng)接受。對(duì)此，筆者建議，推動(dòng)需采深度融合。采購(gòu)單位可以分擔(dān)或負(fù)責(zé)一定比例的評(píng)審分值設(shè)置，采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以針對(duì)部分不合理參數(shù)提出異議或賦予一票否決權(quán)。此外，采購(gòu)管理部門(mén)定期梳理發(fā)布爭(zhēng)議處理典型案例及指導(dǎo)意見(jiàn)，從制度層面推動(dòng)需采深度融合。
——推動(dòng)需采雙向考評(píng)。對(duì)于在初核、復(fù)核環(huán)節(jié)出現(xiàn)明顯問(wèn)題的項(xiàng)目，特別是在采購(gòu)需求公示期間引起大量供應(yīng)商質(zhì)疑的，經(jīng)確認(rèn)屬實(shí)，應(yīng)當(dāng)記錄在案，定期通報(bào)講評(píng)；對(duì)于因采購(gòu)需求不合理或存在指向性、排他性等造成項(xiàng)目流標(biāo)、廢標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)要求采購(gòu)單位說(shuō)明原因并重新論證提報(bào)采購(gòu)需求；對(duì)于因采購(gòu)需求缺項(xiàng)、漏項(xiàng)或不合實(shí)際造成合同訂立難、履約難的，應(yīng)當(dāng)要求采購(gòu)單位說(shuō)明原因并結(jié)合實(shí)際及時(shí)補(bǔ)救。此外，筆者還建議，建立全程登記、評(píng)價(jià)、通報(bào)機(jī)制，形成督導(dǎo)壓力，倒逼采購(gòu)需求管理不斷優(yōu)化完善。同時(shí)，依托市場(chǎng)調(diào)查提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，采購(gòu)單位可結(jié)合本單位采購(gòu)目標(biāo)模擬設(shè)置評(píng)分細(xì)則，組織評(píng)審?fù)蒲荩纬商摂M評(píng)審排序，將其一并交給采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為參考。待采購(gòu)機(jī)構(gòu)完成采購(gòu)評(píng)審后，組織虛擬與實(shí)際評(píng)審結(jié)果分析比對(duì)，并將其作為采購(gòu)結(jié)果滿意度評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)和采購(gòu)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量考核的參考要素。（賴登凌系陸軍勤務(wù)學(xué)院軍需采購(gòu)系講師、劉寧波系新疆軍區(qū)保障部采購(gòu)服務(wù)站采購(gòu)室主任、楊利影系新疆軍區(qū)保障部采購(gòu)服務(wù)站采購(gòu)室助理工程師）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
