編者按
政府采購合同兼具民事、行政合同特點(diǎn)，本文由財(cái)政部撤銷政府采購合同的指導(dǎo)案例引發(fā)思考，以民事合同效力狀態(tài)作為橫向維度，以成立、生效、履行作為縱向維度，重點(diǎn)探討具有否定性評價(jià)作用的撤銷和無效，分析政府采購法律法規(guī)和民法中撤銷合同的區(qū)別。
由撤銷合同引出的問題
財(cái)政部發(fā)布的“XX倉庫資格招標(biāo)項(xiàng)目”指導(dǎo)案例查明：（1）該項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與評審因素的量化指標(biāo)不對應(yīng)，存在違法行為；（2）已簽訂政府采購合同，但尚未履行。處理結(jié)果為：決定撤銷合同，責(zé)令采購人廢標(biāo)，重新開展采購活動。各地方政府采購監(jiān)管活動也有較多類似實(shí)踐。
總結(jié)此類案例可得以下五項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容：一是撤銷合同的決定由政府采購監(jiān)管部門作出；二是適用情形限定于采購合同訂立階段；三是適用情形違法性較強(qiáng)，要求采購文件、采購過程影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果；四是處理行為發(fā)生在已簽訂政府采購合同但尚未履行時；五是撤銷產(chǎn)生合同消滅的法律效果。
政府采購合同適用《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）合同編，但從以上總結(jié)就能看出，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中的撤銷合同與民法中的撤銷合同差別很大。民法中的可撤銷合同是放在民事合同的效力狀態(tài)中的。兩者在行使主體、適用情形、程序階段、法律后果上均存在重大差異，如果進(jìn)一步將視野擴(kuò)大到政府采購合同全效力體系，兩者差別更大。
時值《政府采購法》修法之際，對于政府采購合同的效力體系，指導(dǎo)思想是繼續(xù)保持與民事合同的差異基本不變，還是漸行漸遠(yuǎn)，或是盡量保持兼容、深度融合，是值得重點(diǎn)關(guān)注的問題。
基于民事合同效力狀態(tài)的政府采購合同否定性評價(jià)對照
合同生效必須具備三要件，以是否全部符合還是違反了某一生效要件劃分，合同效力狀態(tài)可分為有效、效力待定、可撤銷和無效四類。此處重點(diǎn)關(guān)注的是具有否定性評價(jià)作用的撤銷和無效。
將以上效力作為橫向維度關(guān)系，再加上成立與否、生效與否、履行與否等表達(dá)階段狀態(tài)的縱向維度，方便觀察否決、無效、撤銷等否定性評價(jià)，是檢驗(yàn)、反思乃至重構(gòu)政府采購效力體系的基礎(chǔ)。
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該階段通常對應(yīng)于中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之前。例如，在評標(biāo)環(huán)節(jié)，因供應(yīng)商投標(biāo)文件存在嚴(yán)重瑕疵而被否決；因招標(biāo)文件、活動等存在違法行為而廢標(biāo)，重新采購的。無論是對具體供應(yīng)商的否決，還是對整個招標(biāo)采購活動廢標(biāo)，都是使投標(biāo)或者招標(biāo)的具體法律行為無效。如果不考慮是行政機(jī)關(guān)還是民事主體去實(shí)施，政府采購合同的處理與《民法典》的對應(yīng)性較好。需要注意的是，無效性處理是對應(yīng)于《民法典》總則中法律行為的無效，而不是合同編中的合同無效。
?。ǘ┖贤延喠?，但未成立
該階段有兩個特征：一是中標(biāo)、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定；二是適用于特殊種類的合同。主要是實(shí)踐合同（要物合同），典型的如定金合同、自然人之間的借款合同、客運(yùn)合同（交付客票）、保管合同等。雙方意思表示雖然一致，但合同仍然未成立，以交付為成立條件。雖然上述合同有些和政府采購的關(guān)系不密切，但客運(yùn)合同等還是常見的政府采購項(xiàng)目。此類情形，直接適用《政府采購法》的規(guī)定存在問題。按照《政府采購法》第七十三條第（二）項(xiàng)規(guī)定，“中標(biāo)、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購合同尚未履行的，撤銷合同”?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中雖然改為“政府采購合同已簽訂”，但問題依然存在。撤銷是要產(chǎn)生合同消滅的法律效果，更進(jìn)一步可理解為，是使已生效的合同實(shí)現(xiàn)自始無效的效果。問題在于，合同尚未成立，不曾生效，無法撤銷，按照目前的交易習(xí)慣，或者合同另有約定，也不是太大問題。
?。ㄈ┖贤呀?jīng)成立，但是并沒有生效
例如《民法典》合同編中附生效條件或者附生效期限的合同，此類合同在政府采購活動中并非主流，不納入本文探討范圍。
?。ㄋ模┖贤闪⑶疑В耆绰男?/p>
這里的成立、生效是指已經(jīng)確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，并不狹義地僅指簽訂了合同，所以既包含已簽訂書面合同的情形，也包括尚未簽訂書面合同的情形。按照現(xiàn)行《政府采購法》，兩類情形均可以適用撤銷?！墩髑笠庖姼濉纷髁思?xì)分（實(shí)際是參照《政府采購法實(shí)施條例》制定的），但法理存在一定問題。已確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的情況下，合同通常就成立并生效了，此時已經(jīng)具備適用撤銷合同的法理基礎(chǔ)。要是不考慮由誰來撤的問題，按《民法典》合同編的指導(dǎo)思想，是否簽訂書面合同都不妨礙行使撤銷權(quán)。如果理解為被撤銷的合同僅指書面形式，定義就太窄了。難道只能撤銷書面的合同，不能撤銷意思表示一致？這一點(diǎn)與《民法典》合同編、最高人民法院對中標(biāo)的認(rèn)識和處理差異較大。
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優(yōu)益權(quán)行使盡量避免與民事手段競合；如果競合，盡量優(yōu)先采取民事手段解決爭議。因此，如果合同全部履行完畢，優(yōu)益權(quán)盡量不適用。但部分履行，意味著仍有部分未履行。如果這兩部分易于分割，是否要作出區(qū)分而適用不同的規(guī)定？未履行部分與完全未履行的情形有什么本質(zhì)不同？是否也可以就此部分適用撤銷？
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木已成舟，若立法規(guī)定由監(jiān)管部門行使撤銷權(quán)，有諸多需要審慎考慮的因素。但從采購人角度看，能否依據(jù)《民法典》撤銷合同？從現(xiàn)行法和《征求意見稿》中的法律適用條款來看，是有空間的。但如果不明確寫出來，可能給采購人造成困惑和適用上的顧慮。法條已經(jīng)明確了損失賠償，這也是《民法典》合同編的內(nèi)容，因?yàn)橹匾杂忻魑囊?guī)定。但問題是，采購人向法院申請撤銷合同乃至請求法院確認(rèn)合同無效的手段與損失賠償相比，其重要性毫不遜色?！墩髑笠庖姼濉窙]有明示此處如何與其合同編銜接，就需要籠統(tǒng)地用“適用《民法典》”來解釋了，用條文的方式明確為宜。
總結(jié)
立法規(guī)定政府采購合同適用《民法典》合同編，這是政府采購合同兼具民事、行政合同特點(diǎn)的性質(zhì)所決定的。政府采購合同本身不是行政指令，也不宜全部由行政行為來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)?，F(xiàn)行立法指導(dǎo)思想將行政和民事思維交織在一起，彼此影響、實(shí)現(xiàn)妥協(xié)。監(jiān)管部門的撤銷權(quán)和采購人等民事主體的撤銷權(quán)，理論上也就存在二元結(jié)構(gòu)的必要性和可行性。實(shí)踐中，可將明確采購人申請撤銷或者請求確認(rèn)無效作為補(bǔ)充制度，這會極大豐富政府采購合同的權(quán)益保護(hù)制度，是民事與行政融合很好的體現(xiàn)。（天津城建大學(xué)副教授 李德華）
來源：中國政府采購雜志
