■ 羅道勝
目前，政府采購法針對政府采購合同有專門一章的規(guī)定，但對于政府采購合同變更的相關規(guī)定較為籠統(tǒng)，從而導致在處理政府采購合同變更問題時面臨難點。筆者根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對政府采購合同變更問題進行了一些分析與探索。
政府采購合同變更規(guī)定
政府采購需要經過嚴格的采購程序，供應商充分參與其中，在這種情況下，最終形成的政府采購合同通常不允許輕易變更。
對此，政府采購法第四十六條明確規(guī)定：“采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發(fā)出之日起30日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同?！薄墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第87號）第七十一條也規(guī)定：“采購人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人投標文件的規(guī)定，與中標人簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件確定的事項和中標人投標文件作實質性修改。采購人不得向中標人提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件?！?/p>
同時，政府采購合同適用民法典，政府采購合同在履行過程中是否需要變更？是否有權利變更？怎么樣變更？如何變更？什么時候變更？這些問題是我國民法典賦予雙方當事人的自由選擇權利，變或不變的決定權取決于雙方當事人，只要協(xié)商一致，當事人之間達成了一致意見，就可以對合同的主體或合同的內容進行改變。
但政府采購法對雙方當事人所享有的這些合同權利是有所限制的。根據(jù)政府采購法第五十條規(guī)定：“政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事人應當變更、中止或者終止合同。有過錯的一方應當承擔賠償責任，雙方都有過錯的，各自承擔相應的責任。”
政府采購合同能否變更
由此看來，在合同簽署后，采購人與中標、成交供應商的任何一方，都無權擅自變更、中止或者終止合同。在政府采購合同履行中，如果沒有出現(xiàn)繼續(xù)履行合同將損害國家利益和社會公共利益的情況，采購人與中標、成交供應商雙方即使協(xié)商一致，也不得變更、中止或者終止合同。
需要強調的是，無論什么原因，一旦出現(xiàn)政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的情況，采購人和供應商雙方都有義務變更、中止或者終止合同。
有過錯的一方應當承擔賠償責任，雙方都有過錯的，各自承擔相應的責任。造成政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的原因，既可能出自采購人，也可能出自供應商，無論出自哪一方，只要因合同的變更、中止或者終止而給對方造成損失的，就應當承擔賠償責任。
不過，筆者認為，因為政府采購合同的當事人服從于國家利益和社會公共利益，如果引起變更、中止或者終止合同，雙方當事人都不存在過錯，合同變更、中止或終止的原因不屬于當事人主觀意志所能夠控制的，就不存在合同雙方當事人誰是誰非的主觀過錯問題。當事人都沒有主觀過錯，變更、中止或者終止合同是考慮到國家利益和社會公共利益，由此造成當事人的經濟損失是不是應該由國家來承擔賠償責任？否則的話，就顯然有悖于公平原則。
如果合同繼續(xù)履行沒有損害國家利益和社會公共利益，是否變更、中止或者終止合同的權利應該還是取決于雙方當事人。但是，我們如果允許雙方當事人變更、中止或者終止政府采購合同的繼續(xù)履行，那么，勢必要侵害先前參加公開招標競爭程序而未能中標、成交供應商的合法權益。政府采購法倘若不對合同當事人這種變更行為進行嚴格限制，勢必會使原先的公平競爭、公開透明的政府采購程序流于形式，顯然有悖于政府采購法的立法宗旨。
當然，政府采購法還對合同變更的特殊情形進行了限制，政府采購法第四十九條規(guī)定：“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十?！痹撘?guī)定對規(guī)范政府采購合同的變更具有重要的指導意義。
從立法視角看，筆者認為，政府采購合同除了適用民法典外，應優(yōu)先適用政府采購法。即，政府采購合同的變更適用民法典關于合同變更的條件和程序。也就是說，政府采購法允許采購人和供應商變更政府采購合同，但是不能擅自變更。
政府采購合同如何變更
政府采購合同的變更，由采購人和供應商依法決定，當政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公眾利益時，當事人雙方應當變更、中止或終止。變更政府采購合同，采購人與供應商應協(xié)商一致，任何一方不得自行作出決定。
變更政府采購合同，不得有實質性的變更，并符合相關法律規(guī)定。除了在政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。如果變更合同標的或追加標的金額超過原合同采購金額的百分之十，即使采購人、供應商協(xié)商一致，也不得變更。在一般情況下，采購人和中標（成交）供應商均應按照采購文件和中標（成交）人投標（響應）文件的規(guī)定簽訂書面政府采購合同，同時，政府采購合同不得對采購文件確定的事項和中標（成交）人投標（響應）文件作實質性修改。如果變更合同標的是對采購文件確定的事項和中標（成交）人投標（響應）文件作實質性修改，即使采購人、供應商協(xié)商一致，也不得變更。因為采購合同實質性內容的變更，對于所有參加投標（響應）而沒有中標（成交）的供應商來說，顯然有失公平。
在政府采購活動中，如果采購文件中的合同文本未就合同實質性內容變更進行約定，則下列內容應視為可以正當變更的情形：一是不可抗力。比如，地震、洪水、臺風等自然因素，政策變更、規(guī)劃調整等社會因素。二是意外事件。一般是指因當事人故意或過失以外，由于不能抗拒不能預見的原因，因偶然因素引起的后果。三是情勢變更。當事人有理由因自身情況發(fā)生根本性變化而變更。四是中標（成交）人的合理化建議導致合同價款的降低或者需要更改方案，且此種更改只是加重中標（成交）人責任的，這種更改應視為正當。四是對合同非實質性內容進行變更的，如，非核心產品零配件的更換，且不在評審因素之中。
政府采購合同需要變更的，采購單位應當將有關合同變更的內容及時書面報同級政府采購管理部門。在政府采購合同履行過程中，因某些特殊情況需終止合同的，采購單位應當將終止合同的理由以及相應的措施，及時書面報政府采購監(jiān)管部門。供應商有違反政府采購合同的行為，采購單位應當將有關供應商違約的情況以及擬采取的措施，及時書面報政府采購監(jiān)管部門。
（作者單位：江西省寧都縣財政局）
小編有話說
“兩法”對合同變更的規(guī)定不同
關于合同變更，政府采購法和招標投標法的規(guī)定有所不同。
根據(jù)政府采購法的規(guī)定，政府采購合同并非一定不能變更，只是不能隨意、擅自變更。
但從招標投標法第五章規(guī)定的法律責任來看，招標投標法對訂立合同的雙方都作了嚴格的限制規(guī)定。比如，招標投標法第五十九條規(guī)定：“招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協(xié)議的，責令改正；可以處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。”同時，招標投標法第六十條還規(guī)定：“中標人不履行與招標人訂立的合同的，履約保證金不予退還，給招標人造成的損失超過履約保證金數(shù)額的，還應當對超過部分予以賠償；沒有提交履約保證金的，應當對招標人的損失承擔賠償責任。中標人不按照與招標人訂立的合同履行義務，情節(jié)嚴重的，取消其兩年至五年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照。因不可抗力不能履行合同的，不適用前兩款規(guī)定?！?/p>
從招標投標法的這兩條規(guī)定來看，除了不可抗力因素，合同雙方基本不可能變更合同。但政府采購法沒有哪一條規(guī)定，合同雙方當事人在合同履行過程中的違約、變更、解除、轉讓等行為須承擔較為嚴重的行政責任。（楊文君）
來源：中國政府采購報
