編者按：2022年，財(cái)政部發(fā)布了最新版本的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》，作了諸多改進(jìn)，以適應(yīng)深化政府采購(gòu)制度改革和預(yù)算管理一體化工作的需要。然而，在實(shí)踐中，很多從業(yè)者反映不會(huì)用。為了更好地讓新版《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》“落地”，本報(bào)從本期起特開(kāi)設(shè)“從品目做起”欄目，針對(duì)品目如何使用的問(wèn)題進(jìn)行答疑解惑。
■ 曹慶峰
在實(shí)踐中，政府采購(gòu)品目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)品目）的存在感不強(qiáng)。在很多場(chǎng)合中，品目很容易被忽視，甚至直接被無(wú)視。就連在最重要的采購(gòu)文件中，品目也不是必備要素。但是，若據(jù)此來(lái)論證品目不重要的話，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。確切地說(shuō)，品目在政府采購(gòu)領(lǐng)域相當(dāng)重要，它是政府采購(gòu)領(lǐng)域一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)制度。
品目的基礎(chǔ)地位
品目作為一個(gè)專(zhuān)用名詞，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）中首次出現(xiàn)。首次出現(xiàn)在行政法規(guī)中，似有與品目的基礎(chǔ)地位不相匹配之感。但需要注意的是，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第二條第二款在對(duì)“政府采購(gòu)”進(jìn)行定義時(shí)，是否屬于集中采購(gòu)目錄是判定項(xiàng)目是否屬于政府采購(gòu)的一項(xiàng)必備要素，其中，品目是構(gòu)成集中采購(gòu)目錄的基礎(chǔ)，因?yàn)椴少?gòu)目錄的全稱(chēng)是“政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄”。同時(shí)，本條的第五款、第六款和第七款又分別對(duì)貨物、工程和服務(wù)三大品目進(jìn)行了定義，這三大品目在政府采購(gòu)體系中還有另一個(gè)專(zhuān)用名稱(chēng)——項(xiàng)目屬性。對(duì)于品目與項(xiàng)目屬性的關(guān)系，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）第七條表述得很清楚：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性。按照《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定?！?/p>
綜合來(lái)看，在《政府采購(gòu)法》第一條闡述了立法宗旨和目的后，品目在《政府采購(gòu)法》第二條中隱性出現(xiàn)，并且又作為政府采購(gòu)定義構(gòu)成的重要基礎(chǔ)。
再來(lái)看三大品目的定義方式，《政府采購(gòu)法》對(duì)貨物類(lèi)、工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)三大品目采用不同的定義方式。貨物和工程這兩類(lèi)品目采用的是描述式的定義，即：貨物是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等；服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。從數(shù)學(xué)集合的角度看，服務(wù)類(lèi)品目是貨物類(lèi)品目和工程類(lèi)品目的補(bǔ)集，三者構(gòu)成了全集，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這為品目在政府采購(gòu)整個(gè)制度體系中的基礎(chǔ)地位提供了制度保障。
品目的重要應(yīng)用
如果不能展現(xiàn)自己的重要應(yīng)用，品目即使擁有基礎(chǔ)地位也是枉然。筆者試著梳理了品目的重要應(yīng)用場(chǎng)景。
兩法適用上的校驗(yàn)。政府采購(gòu)工程以及工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)究竟是適用《政府采購(gòu)法》，還是適用招標(biāo)投標(biāo)法，實(shí)踐中屢有爭(zhēng)議。在兩法適用上，品目雖沒(méi)有“定海神針”的作用，但還是可以發(fā)揮校驗(yàn)的作用，來(lái)保證其邏輯自證。如政府采購(gòu)項(xiàng)目若選用工程類(lèi)品目，則采購(gòu)方式必定不能采用招標(biāo)方式，否則就與《實(shí)施條例》第七條第一款相沖突。
《政府采購(gòu)法》的適用。對(duì)于分散限額以下的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其品目是否屬于集中采購(gòu)目錄，直接決定了該項(xiàng)目是否適用《政府采購(gòu)法》，也決定了相關(guān)供應(yīng)商能否據(jù)此提出質(zhì)疑與投訴的權(quán)利。
另外，是否屬于以化整為零方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的認(rèn)定同樣需要品目的“助攻”。根據(jù)《實(shí)施條例》第二十八條的規(guī)定，在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，采購(gòu)人將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一品目或者類(lèi)別的貨物、服務(wù)采用公開(kāi)招標(biāo)以外的方式多次采購(gòu)，累計(jì)資金數(shù)額超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，但項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整或者經(jīng)批準(zhǔn)采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式采購(gòu)除外。
采購(gòu)政策的適用。在政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目屬性是一項(xiàng)重要因素，直接制約著政府采購(gòu)相關(guān)政策的落實(shí)，而品目又是確定項(xiàng)目屬性的基礎(chǔ)，兩者共同確定采購(gòu)政策的適用。
一是政府采購(gòu)政策功能的落實(shí)。例如，對(duì)于政府采購(gòu)支持中小企業(yè)政策，因項(xiàng)目屬性的不同，其對(duì)供應(yīng)商的要求也不同。貨物類(lèi)項(xiàng)目，對(duì)中小企業(yè)的確定按照“穿透式”的要求進(jìn)行，而對(duì)于工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目則無(wú)此要求。對(duì)于環(huán)保節(jié)能政策功能的落實(shí)則基本依托于品目進(jìn)行認(rèn)定。
二是確定價(jià)格分的設(shè)置。根據(jù)87號(hào)令的規(guī)定，采用招標(biāo)方式的，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。
采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的，綜合評(píng)分法貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重為30％至60％，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重為10％至30％。有特殊情況需要在上述規(guī)定范圍外設(shè)定價(jià)格分權(quán)重的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)審核同意。
三是確定項(xiàng)目付款的安排。對(duì)于貨物類(lèi)和服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，各地的預(yù)付款普遍在30%及以上，同時(shí)不得預(yù)留或收取質(zhì)量保證金。而對(duì)于工程類(lèi)項(xiàng)目，根據(jù)《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》的規(guī)定，包工包料工程的預(yù)付款按合同約定撥付，原則上預(yù)付比例不低于合同金額的10%，不高于合同金額的30%，同時(shí)可以預(yù)留或收取質(zhì)量保證金。
政府采購(gòu)的資源整合。促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)列入了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第一條所闡述的立法宗旨和目的中，可以預(yù)見(jiàn)，隨著全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的推進(jìn)，政府采購(gòu)的資源整合將提上日程。如何推進(jìn)資源整合？筆者認(rèn)為，品目應(yīng)該是一個(gè)重要抓手。以評(píng)審專(zhuān)家資源整合為例，《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕163號(hào)）明確要求，按照品目確定全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此整合本地區(qū)的專(zhuān)家資源。
全面融入財(cái)政業(yè)務(wù)。政府采購(gòu)只有建立起與其他財(cái)政業(yè)務(wù)的聯(lián)系才能全面融入財(cái)政業(yè)務(wù)。品目作為政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的標(biāo)準(zhǔn)化語(yǔ)言，承擔(dān)起了政府采購(gòu)全面融入財(cái)政業(yè)務(wù)的技術(shù)使命。通過(guò)品目與部門(mén)預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的關(guān)聯(lián)，政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)了向上與預(yù)算執(zhí)行相連；通過(guò)品目與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類(lèi)與代碼》（GB/T 14885）等標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)，政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)了向下與資產(chǎn)業(yè)務(wù)銜接。
品目的未來(lái)設(shè)想
品目在政府采購(gòu)領(lǐng)域的基礎(chǔ)地位和重要作用決定了品目的完善不是一朝一夕就能完成，就目前來(lái)看，以下三項(xiàng)工作應(yīng)該是需要重點(diǎn)考慮的。
做精做細(xì)品目。為適應(yīng)深化政府采購(gòu)制度改革和預(yù)算管理一體化工作需要，財(cái)政部對(duì)2013年發(fā)布的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》（財(cái)庫(kù)〔2013〕189號(hào)）進(jìn)行了修訂，于2022年發(fā)布了新的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》（財(cái)庫(kù)〔2022〕31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄2022版》）。對(duì)照2021年印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》的要求，《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄2022版》在標(biāo)準(zhǔn)化上主要有了三項(xiàng)改進(jìn)。
其一，對(duì)品目的代碼長(zhǎng)度進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化，統(tǒng)一由1位拉丁字母和4級(jí)代碼8位阿拉伯?dāng)?shù)字組成，改變了以往品目代碼長(zhǎng)短不一的問(wèn)題；其二，貨物類(lèi)品目與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類(lèi)與代碼》（GB/T 14885）統(tǒng)一為一套編碼體系，為政府采購(gòu)與資產(chǎn)管理的有效銜接提供了基礎(chǔ)保障；其三，《中央本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄》的所有目錄均已在《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄2022版》中體現(xiàn)，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施政府采購(gòu)提供了制度保障。
《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄2022版》在標(biāo)準(zhǔn)化上雖有了很大改進(jìn)，但在做精做細(xì)上仍有待提高，品目的內(nèi)涵及品目之間的邊界還不是很清晰與明確。最理想的品目設(shè)置，用集合的語(yǔ)言描述就是，全部品目的并集構(gòu)成全集，同一級(jí)次的任何兩個(gè)品目的交集則為空集。只有品目做精做細(xì)后，才能為其拓展應(yīng)用場(chǎng)景打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
拓展應(yīng)用場(chǎng)景。最近，河南省魯山縣迎賓大道路口城市雕塑工程項(xiàng)目引發(fā)輿論關(guān)注。究其原因有很多，其中一個(gè)就是造價(jià)因素。與之類(lèi)似的長(zhǎng)沙雕塑網(wǎng)傳其造價(jià)僅為17萬(wàn)元，與魯山雕塑715萬(wàn)元的造價(jià)形成了巨大價(jià)差。如何充分挖掘同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目的歷史成交信息，避免此類(lèi)問(wèn)題的再次出現(xiàn)就擺在了我們面前。畢竟2021年全國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3.64萬(wàn)億元，如此的數(shù)據(jù)金礦若不進(jìn)行充分挖掘，則實(shí)在有愧于大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求。
根據(jù)《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）第十條的規(guī)定，了解同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目的歷史成交信息是采購(gòu)人開(kāi)展需求調(diào)查的一個(gè)重要可選項(xiàng)，如何將此項(xiàng)制度要求落地？在實(shí)踐中，比如，可以通過(guò)搜索標(biāo)題關(guān)鍵字來(lái)查找同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目的歷史成交信息。但由于目前采購(gòu)項(xiàng)目的項(xiàng)目名稱(chēng)命名并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范，實(shí)踐中即使是同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目，其項(xiàng)目名稱(chēng)也未必類(lèi)似。正如《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》所言，標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的技術(shù)支撐，尋找同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目的歷史成交信息也急需一種標(biāo)準(zhǔn)化的手段。品目無(wú)疑是當(dāng)仁不讓?zhuān)驗(yàn)樵谡少?gòu)領(lǐng)域，只有品目能滿足標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋這兩項(xiàng)要求。因此，筆者建議，各級(jí)政府采購(gòu)網(wǎng)除了提供貨物類(lèi)、工程類(lèi)、服務(wù)類(lèi)這三大品目外，應(yīng)該還要提供相應(yīng)的末級(jí)品目查詢(xún)，便于準(zhǔn)確快捷地查找同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目的歷史成交信息。
品目做精做細(xì)為拓展應(yīng)用場(chǎng)景提供了制度保障，反過(guò)來(lái)，品目應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展又為品目做精做細(xì)提出更高的要求。兩者相互促進(jìn)，推動(dòng)著品目的不斷完善。
嘗試反饋機(jī)制。品目雖然如此重要，但在確定品目上，實(shí)踐中似乎是采購(gòu)人一家說(shuō)了算，其他的政府采購(gòu)當(dāng)事人，特別是供應(yīng)商，為其較真的情形在筆者的印象中似乎沒(méi)有過(guò)，實(shí)務(wù)探討也難覓其蹤跡。這有悖于品目的基礎(chǔ)地位和重要作用。因此，在確定品目的過(guò)程中，如何調(diào)動(dòng)政府采購(gòu)當(dāng)事人的積極性，特別是供應(yīng)商參與糾錯(cuò)機(jī)制，需要全體政采人集思廣益與群策群力。只有建立起一整套反饋機(jī)制，才能從根本上保障品目使用的正確性，這對(duì)于提升采購(gòu)文件的編制質(zhì)量，規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，都具有非常重要的意義。（作者單位：浙江省嘉興市財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
