政府采購(gòu)暗箱操作是指政府采購(gòu)當(dāng)事人，為達(dá)到讓個(gè)別供應(yīng)商中標(biāo)（成交）的目的，私下進(jìn)行影響公平公正的串通行為。筆者試圖從3個(gè)方面分析暗箱操作的形式，并探討防范暗箱操作的方法措施，以期為監(jiān)管部門提供參考。
暗箱操作的形式
筆者認(rèn)為，暗箱操作一般有事前暗箱操作、事中暗箱操作和事后暗箱操作3種形式。
事前暗箱操作是指政府采購(gòu)項(xiàng)目尚未進(jìn)入采購(gòu)程序時(shí)，供應(yīng)商就私下與采購(gòu)人溝通，以期達(dá)成讓自己中標(biāo)（成交）的目的。一旦雙方達(dá)成共識(shí)或默契，該供應(yīng)商便四處活動(dòng)，通過(guò)潛規(guī)則等手段阻止其他供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)。在擔(dān)心競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商不夠3家時(shí)，會(huì)找上另外兩家供應(yīng)商陪標(biāo)。陪標(biāo)供應(yīng)商，要么是自己的合作伙伴，要么是自己“一企多注”（一個(gè)控制人注冊(cè)多家公司）的關(guān)聯(lián)企業(yè)，由于后者陪標(biāo)更放心，所以市場(chǎng)上便流行“一企多注”現(xiàn)象。
對(duì)于這種情況，采購(gòu)人也緊隨其后密切配合。一是會(huì)委托自己熟悉的代理機(jī)構(gòu)，以便讓其配合暗箱操作；二是會(huì)通過(guò)明示或暗示手段，動(dòng)員其他前來(lái)咨詢的供應(yīng)商放棄競(jìng)標(biāo)；三是會(huì)在采購(gòu)文件中設(shè)定傾向性條款或主觀評(píng)審因素，以便在評(píng)審環(huán)節(jié)左右結(jié)果。
由于事前暗箱操作是在采購(gòu)活動(dòng)之外進(jìn)行，所以極具隱蔽性；在進(jìn)入采購(gòu)程序后，各個(gè)環(huán)節(jié)和程序又做得天衣無(wú)縫、合法合規(guī)，所以又極具欺騙性。
事中暗箱操作是指項(xiàng)目進(jìn)入采購(gòu)程序后，代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人代表與評(píng)審專家通過(guò)暗中勾結(jié)，以期達(dá)到讓某供應(yīng)商順利中標(biāo)（成交）的目的。采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)會(huì)在專家抽取或選擇上大做文章。
事中暗箱操作同樣具有隱蔽性，很難獲取有效證據(jù)，所以只能被動(dòng)防范。如制定各種專家抽取規(guī)則、禁止相關(guān)人員進(jìn)入評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)、對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行物理隔斷、開(kāi)展遠(yuǎn)程異地評(píng)審等。筆者認(rèn)為，這些防范手段不但耗費(fèi)大量人力物力和管理成本，而且過(guò)多的防范措施還會(huì)影響采購(gòu)效率。
事后暗箱操作是指采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束后，因中標(biāo)（成交）供應(yīng)商不是事前、事中暗箱操作所期望的供應(yīng)商，采購(gòu)人便以各種冠冕堂皇的理由取消其中標(biāo)（成交）資格。有的通過(guò)查找中標(biāo)（成交）供應(yīng)商存在的瑕疵，以此為由讓其主動(dòng)放棄中標(biāo)（成交）資格；有的暗中鼓動(dòng)未中標(biāo)（成交）供應(yīng)商進(jìn)行質(zhì)疑，采購(gòu)人以質(zhì)疑事項(xiàng)成立為由改變中標(biāo)（成交）結(jié)果；有的主動(dòng)承認(rèn)采購(gòu)文件或采購(gòu)程序存在問(wèn)題，要求監(jiān)管部門認(rèn)定采購(gòu)活動(dòng)違法，責(zé)令重新組織采購(gòu)活動(dòng)。
暗箱操作防范措施
筆者認(rèn)為，防止暗箱操作，可以從這幾個(gè)方面來(lái)防范。
強(qiáng)化采購(gòu)人內(nèi)控制度建設(shè)。開(kāi)展政府采購(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)，既是采購(gòu)人落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和依法依規(guī)采購(gòu)的重要制度支撐，也是監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，防范采購(gòu)人濫用采購(gòu)權(quán)利和徇私舞弊暗箱操作的重要抓手。筆者認(rèn)為，一是要大力宣傳內(nèi)控制度建設(shè)的意義和重要性，讓采購(gòu)人從思想意識(shí)上重視內(nèi)控制度建設(shè)；二是要對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)進(jìn)行有效指導(dǎo)，讓采購(gòu)人建立定崗定責(zé)、權(quán)責(zé)明確、相互制約、互相監(jiān)督的政府采購(gòu)內(nèi)控制度；三是要建立內(nèi)控制度建設(shè)督導(dǎo)機(jī)制，對(duì)不建立內(nèi)控制度或內(nèi)控制度建設(shè)敷衍了事的部門單位進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；四是要監(jiān)督采購(gòu)人將內(nèi)控制度落實(shí)到日常采購(gòu)活動(dòng)中，在監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人有暗箱操作等違法違規(guī)線索時(shí)，要將問(wèn)題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察或?qū)徲?jì)部門調(diào)查處理，對(duì)相關(guān)責(zé)任人按照采購(gòu)人內(nèi)控制度的責(zé)任劃分追究責(zé)任。
嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)文本。開(kāi)展采購(gòu)需求和采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化制定和應(yīng)用工作，是防范暗箱操作的重要手段。
關(guān)于制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購(gòu)需求管理辦法》第九條規(guī)定：“采購(gòu)需求可以直接引用相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范?！苯鼛啄?，財(cái)政部已經(jīng)制定了商品包裝、快遞包裝、綠色數(shù)據(jù)中心、計(jì)算機(jī)7個(gè)系列、綠色建筑和綠色建材、物業(yè)管理服務(wù)等政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。一些地方財(cái)政部門也制定了適合當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政部門除了要持續(xù)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)外，還要把工作重點(diǎn)放在需求標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)應(yīng)用上。一是要制定落實(shí)采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)的具體措施，保證采購(gòu)人不折不扣地執(zhí)行需求標(biāo)準(zhǔn)；二是要對(duì)采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)講解，指導(dǎo)采購(gòu)人如何應(yīng)用采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)；三是要開(kāi)展采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況監(jiān)督檢查，對(duì)未執(zhí)行采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)的，通過(guò)約談等方式責(zé)令整改，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或拒不改正的，將有關(guān)線索移交紀(jì)檢監(jiān)察或?qū)徲?jì)部門進(jìn)行處理。
關(guān)于制定采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)文本，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定：“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本編制招標(biāo)文件?！闭袠?biāo)（采購(gòu)）文件是采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。政府采購(gòu)項(xiàng)目種類繁多、內(nèi)容多變，采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)文本制定難度較大，筆者認(rèn)為，可以發(fā)揮各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的作用，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)牽頭編制集中采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)文本，財(cái)政部門在匯總梳理后，再分門別類確定、發(fā)布和應(yīng)用集中采購(gòu)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)文本?；蛘甙l(fā)揮社會(huì)骨干代理機(jī)構(gòu)的模范帶頭作用，社會(huì)骨干代理機(jī)構(gòu)在開(kāi)展代理業(yè)務(wù)時(shí)，要注重依法依規(guī)編制采購(gòu)文件，財(cái)政部門通過(guò)開(kāi)展采購(gòu)文件評(píng)選活動(dòng)，評(píng)選出優(yōu)秀采購(gòu)文件，再分門別類確定、發(fā)布和應(yīng)用分散采購(gòu)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)文本。此外，可以開(kāi)展采購(gòu)文件監(jiān)督檢查，對(duì)編制采購(gòu)文件優(yōu)秀或良好的采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)，并對(duì)其良好做法進(jìn)行借鑒，作為完善采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)文本的參考。對(duì)不執(zhí)行需求標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)文本的采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。
暗箱操作的監(jiān)管
開(kāi)展政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)采購(gòu)方式選擇是否合理進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，可反映采購(gòu)人選擇采購(gòu)方式的動(dòng)機(jī)。通過(guò)對(duì)需求標(biāo)準(zhǔn)是否合理進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，可反映采購(gòu)人確定該需求標(biāo)準(zhǔn)的意圖。如果發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人確定的需求標(biāo)準(zhǔn)不夠詳細(xì)和明確，除了可分析和評(píng)價(jià)其是否影響采購(gòu)質(zhì)量外，還可洞察其是否有暗箱操作的意圖。通過(guò)對(duì)綜合評(píng)審法中的各個(gè)評(píng)審因素進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，可反映采購(gòu)人設(shè)定各個(gè)評(píng)審因素的目的。例如：對(duì)于需求明確的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，如果將價(jià)格分值設(shè)定在法律法規(guī)規(guī)定的最低限30分或10分，除了可分析和評(píng)價(jià)設(shè)定較低的價(jià)格分值是否合理、是否有利于節(jié)約資金外，還可洞察采購(gòu)人不將價(jià)格作為主要評(píng)審因素的目的，是注重產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，還是另有其他目的。如果設(shè)定了過(guò)多的主觀評(píng)價(jià)因素，甚至設(shè)定了一些與產(chǎn)品性能和服務(wù)質(zhì)量無(wú)關(guān)的其他評(píng)審因素，很容易洞察到有事中暗箱操作的嫌疑。通過(guò)對(duì)各個(gè)供應(yīng)商最終得分進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，還可以反映該項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)弱。例如：一個(gè)項(xiàng)目只有3家供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)，其中一家供應(yīng)商以較高的評(píng)審得分中標(biāo)（成交），另外兩家供應(yīng)商評(píng)審得分卻很低，除了可得出該項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性較差的評(píng)價(jià)意見(jiàn)外，還可洞察到該項(xiàng)目有事前暗箱操作的嫌疑。
建立協(xié)同監(jiān)管和懲戒機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》對(duì)財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的政府采購(gòu)監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定：各級(jí)人民政府財(cái)政部門依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)；審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)督。
因此，財(cái)政部門在開(kāi)展投訴舉報(bào)調(diào)查和政府采購(gòu)項(xiàng)目監(jiān)督檢查時(shí)，經(jīng)認(rèn)定屬于違法違規(guī)問(wèn)題的，除了按照法定職責(zé)進(jìn)行處理處罰外，屬于工作人員問(wèn)題的，要將問(wèn)題線索移交審計(jì)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)察處理。同理，審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索應(yīng)抄送財(cái)政部門，發(fā)揮財(cái)政部門的綜合監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，依法打擊暗箱操作行為。另外，有條件的地區(qū)還可建立由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門人員參加的政府采購(gòu)監(jiān)督管理聯(lián)合辦公機(jī)制，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，共同打擊暗箱操作行為。
（作者：蔣守華 作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)第1384期第4版
