■ 崔元良
在我國，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）都是重點維護(hù)國家和社會公共利益，保障公共領(lǐng)域項目建設(shè)，規(guī)范和指導(dǎo)我國項目交易的公平、公開和公正的法律。但一個領(lǐng)域存在兩法并立、兩套體系、多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，使得業(yè)內(nèi)對此爭論不休。一部分人認(rèn)為，在現(xiàn)行政治和經(jīng)濟(jì)管理制度體制下，輕言廢除《招標(biāo)投標(biāo)法》并以《政府采購法》取而代之，是不恰當(dāng)?shù)?。但也有一部分人指出，兩法并存系我國公共采購交易領(lǐng)域立法的獨創(chuàng)，且兩法的立法宗旨和目的具有一致性，均屬于公共采購法范疇，可將兩法融合或兩法合一。對此，本文試圖通過不同的視角對兩法作簡要分析，進(jìn)一步探究《政府采購法》吸收《招標(biāo)投標(biāo)法》的可行性。
從項目實施者（業(yè)主）視角進(jìn)行分析
作為項目實施單位，項目實施者（業(yè)主）既要考慮加快項目執(zhí)行進(jìn)度、保障工程質(zhì)量、提高項目效率，又要確保落實好“三重一大”（即重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用）制度、履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)“一崗雙責(zé)”的要求。在實踐中，工程項目的采購?fù)穷A(yù)算單位十分重視而又謹(jǐn)慎實施的內(nèi)容。有些單位甚至以本單位內(nèi)控制度規(guī)定的5萬元決策標(biāo)準(zhǔn)或“三重一大”規(guī)定的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為限額，對超過5萬元的一切工程項目委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，使得項目流程繁瑣、執(zhí)行緩慢，且因前期招標(biāo)費用過大，造成工程建設(shè)費用被壓縮、工程質(zhì)量下降。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，造成前述問題的原因除了部分單位過度謹(jǐn)慎之外，還有些從業(yè)人員為了刻意區(qū)分兩法，按照“誰批復(fù)，誰負(fù)責(zé)”的原則，簡單、機(jī)械地將兩法與項目審批部門聯(lián)系在一起，而忽視了法的本質(zhì)、法的位階和法的適用。他們認(rèn)為，對于國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）批復(fù)的項目，無論項目內(nèi)容、項目規(guī)模、投資金額、資金來源等是否符合相關(guān)規(guī)定，只要在本單位的內(nèi)控制度限額標(biāo)準(zhǔn)以上，就會像前述列舉的5萬元的事例一樣，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)流程。對于財政部門批復(fù)的項目，則直接按照《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行采購。
在筆者看來，大多數(shù)單位的內(nèi)控制度限額標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》規(guī)定的必須招標(biāo)的限額或者《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》的限額。如果按照審批單位的行政管理職責(zé)來設(shè)定兩法的使用，則會違背項目投資的初衷和兩法的立法目的。
實際上，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二章至第四章為重點章節(jié)，是圍繞公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)的具體做法而展開的詳細(xì)操作流程的規(guī)定。這些規(guī)定與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》有異曲同工之處，甚至讓人覺得是對《政府采購法》中公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種采購方式的細(xì)化規(guī)定。換言之，這些規(guī)定形成實施條例足矣，無需上升至法律層面。因此，筆者建議，可以將《招標(biāo)投標(biāo)法》吸收至《政府采購法》后，以招標(biāo)投標(biāo)實施條例的形式加以規(guī)定即可。
從財政資金視角進(jìn)行分析
其一，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）對政府收入和支出的全口徑預(yù)算要求，無論是發(fā)改委批復(fù)的項目還是財政部批復(fù)的項目，均需要按照《預(yù)算法》納入年度預(yù)算，均屬于財政性資金投資項目?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）指出，“《政府采購法》第二條所稱的財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。”由發(fā)改委對項目審批過程中實施的審批制和備案制的特點可知，發(fā)改委批復(fù)的財政性資金項目應(yīng)該是預(yù)算內(nèi)項目，也是預(yù)算管理的資金。
其二，無論是《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，還是各省（市）印發(fā)的《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，對于工程的分散采購中自行采購的單項或批量工程及相關(guān)貨物和服務(wù)的限額都要比《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》的低。相較于多年不變、全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》，財政部門起草的《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》對小型工程項目的采購指導(dǎo)更具時效性和地域性。
其三，依據(jù)《政府采購法實施條例》第七條規(guī)定，“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例?！庇纱丝梢?，《政府采購法》的使用范圍要比《招標(biāo)投標(biāo)法》更寬泛。
因此，筆者認(rèn)為，無論是發(fā)改委批復(fù)的工程項目還是財政部批復(fù)的工程項目，只要是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織承擔(dān)的，使用財政資金的單項或批量合同金額在《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》的限額以下，在《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》采購限額以上的，都應(yīng)按照《政府采購法》及其實施條例進(jìn)行采購。
從公共資源交易中心視角進(jìn)行分析
近年來，我國各地紛紛建立了公共資源交易中心（以下簡稱交易中心），對該地區(qū)的公共資源交易進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。公共資源交易通常是指涉及公共利益、公共安全的具有公有性、公益性的資源交易活動，涵蓋工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等活動。在實際的交易目錄制定時，由于兩法并立、兩法差異，交易目錄被分割成兩部分，但筆者認(rèn)為，這兩部分的本質(zhì)和內(nèi)容其實相差甚微、大同小異。
然而，交易目錄形式上的割裂，造成交易中心在專家?guī)旃芾矸矫嬉惨虼舜嬖诓町?。例如，同一個專家需要對以《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的專家?guī)旌鸵浴墩胁少從夸浖皹?biāo)準(zhǔn)》為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的專家?guī)旆謩e進(jìn)行入庫申請，導(dǎo)致其有兩個不同的個人印章密鑰，間接造成專家管理資源和費用的浪費。
因此，為了便于管理公共資源交易平臺，滿足符合各類公共資源的交易需求，有必要進(jìn)行兩法合一。
從工程項目視角進(jìn)行分析
項目生命周期大致可以分為前期規(guī)劃、可行性研究報告編制及審批（備案）、初步設(shè)計編制及審批、項目資金申請（備案）、投資預(yù)算下達(dá)、項目實施、單位工程驗收、項目財務(wù)決算報告編制、項目審計、項目財務(wù)決算批復(fù)、項目預(yù)驗收、項目驗收和項目后評價等13個環(huán)節(jié)。項目的立項審批和項目實施只是其中的一部分。隨著項目績效的要求越來越高，項目效益和項目可持續(xù)發(fā)展的要求越來越明顯，兩法所表現(xiàn)的立法宗旨也越來越趨近。
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于過緊日子的要求，有必要嚴(yán)格規(guī)范項目管理審批流程，從項目立項源頭來規(guī)范項目管理效益。筆者認(rèn)為，對于小型維修項目或者少于1000萬元的大型修繕，應(yīng)由財政部門合理安排，避免項目安排中的小、亂、雜和重復(fù)。
此外，就項目全生命周期而言，做好項目實施的采購工作只是其中一環(huán)，加大后續(xù)項目績效評價和項目可持續(xù)發(fā)展才是落實“三去一降一補”（即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的出發(fā)點和落腳點。因此，為減少資源浪費，優(yōu)化法律結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)簡政放權(quán)的目標(biāo)，《政府采購法》吸收《招標(biāo)投標(biāo)法》是可行的，也是有益的。
綜上所述，《政府采購法》在將《招標(biāo)投標(biāo)法》吸收整合后再修訂，有利于規(guī)制招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)存在的亂象和頑疾，明確政府部門的監(jiān)督管理職責(zé)，強化各方主體責(zé)任，使法律規(guī)范的外在邏輯與內(nèi)在價值相一致，最終實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。
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來源：中國政府采購報
